广东顺德探索土地制度改革之路

　　蔡俊豪、边防军

　　广东顺德农村集体土地管理制度改革试点的成功，为完善土地管理制度，修改土地管理法律法规提供了实践经验，将对我国土地管理制度的创新产生根本性影响。国土资源部、国务院法制办在１１月中旬召开的试点总结研讨会上，高度评价了这一试点的重要意义。

　　广东顺德于２００１年１０月２５日被国土资源部、国务院法制办列为农村集体土地管理制度改革试点。试点的主要内容：一是征地制度改革；二是集体土地转为国有土地；三是集体建设用地使用权流转。两年来，该区以这三项改革为中心，建立起能够更好地适应市场经济发展和城市建设需要、显化农民集体所有土地的资产价值、体现土地价值的区位级差、充分保障农民利益、有利于农村稳定和发展的新型征地制度；配合农村区域重组，深化农村体制改革，实行集体土地转为国有土地，成功地实现了由“城乡一体化”向“城市化”的战略转移；确立了一系列集体建设用地流转制度和流转管理规范，在全区铺开集体建设用地使用权的流转工作。

　　国土资源部副部长李元在总结顺德试点成功的基本经验时认为，一是保障农民权益。土地权利是农民最大的财产。顺德的试点内容“两化一流转”（即征地补偿趋向市场化、集体土地资产通过股份的形式量化和固化、集体建设用地可流转）的基础都是尊重农民的土地财产权，使农民的土地财产权得到切实保障；二是坚持以盘活存量建设用地为主要内容。通过法律、经济和行政的手段，鼓励盘活存量建设用地和农民退宅还田，是保护耕地、解决快速工业化建设用地需求的基本出路。顺德试点在实现基本工业化和城乡一体化之后，坚持以土地高效合理集约利用为目标，通过产权市场化、农村城市化、土地集约化，较好地解决了经济发展与土地保护之间的矛盾。

　　国务院法制办副主任张穹强调，完善农村集体土地管理制度是深化农村改革、保障农民权益的核心问题。在深化改革过程中，要坚决防止三个“不良倾向”：即防止将集体土地转为国有土地，使农民丧失土地经营权；防止农用地转为建设用地，破坏耕地保护和粮食安全；防止随着城乡一体化的加快，将村民改为居民，村委会改为居委会，集体土地转国有土地，使农村土地得不到保护，农民权益得不到保障。

　　顺德区政府在关于试点情况的报告中认为，顺德的集体土地管理制度改革试点层次高、综合性强，取得了明显的社会效益和经济效益：一是促进了土地资源的集约利用，加快了城市化进程。全区城镇建成区面积达到７４．５平方公里，比２０００年增加了２３．３％；城市化率达到了５８．４％，比２０００年提高了７个百分点。集约工业区的企业数量达到２９９５家，去年工业产值达到７００多亿元，占全区工业产值的７０％。二是切实保障了农民利益，促进了农村社会稳定。征地补偿标准由原来的政府确定到引入市场机制，征地补偿分配更加合理。在 “城中村”改制中，农民集体土地转为国有土地，原来的土地使用权、收益权和土地用途维持不变等保障了农民权益。特别是实行农村集体建设用地使用权流转，承认农民的土地财产权，显化土地资产的价值，成为农民增加收入的重要来源。去年全区农民人均纯收入达到５５４６元。三是促进了产业结构调整，推动了全区经济发展。今年前９个月，全区实现国内生产总值３６０．８４亿元，同比增长１５．７％；工农业总产值８９６．１１亿元，增长２１．８％；地方财政收入２７．１３亿元，增长２５．１％。四是切实保护了农用地特别是优质农田，促进了农业产业化。

　　报告针对存在的问题指出，进一步完善农村土地制度，必须要明确界定农民的土地财产权利，特别是明确农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有“占有、使用、收益和处分”四权统一的承包经营权。允许农民利用土地财产权利从事交易、入股、贷款，进行扩大再生产方面的探索，强化农民在土地上的利益。

　　国土资源部、国务院法制办在顺德联合召开的试点总结研讨会认为，在总结经验的基础上，顺德下一步要继续深化改革试点，必须牢牢把握好严格土地管理、严格控制建设用地供应总量的问题。全国正在进行的土地市场秩序治理整顿工作，把严格土地管理的重点放在严格控制建设用地供应的总量上，这是保证土地市场秩序好转的前提条件，也是保障农民权益的根本性措施。