一、开发商热衷土地储备

　　根据目前的统计，大本营在天津的“顺驰”自2003年9月至2004年3月的半年间，已经进入了北京、石家庄、上海、南京、无锡、苏州、成都、长春、榆次、荆州、保定、武汉等城市并开始了作业，获得的土地项目超过了10个，面积超过了5000亩，购地资金近70亿元。不仅如此，在作为顺驰的战略重心长三角，顺驰拿地速度还在继续，继上海、苏州、南京、无锡高价拿地之后，又开始到杭州、金华等地寻找新的机会，其所需资金量在进一步放大。

　　根据最新的计划，顺驰开始细分长三角的市场：重中之重的“上海区域”包含上海市区及一城九镇，“苏州区域”包括苏州、无锡、常州、南通等，“南京区域”包括南京、镇江、扬州、泰州等，“杭州区域”包括杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山等。而长三角的重要城市（包括一些二线城市）基本都囊括其中，这个布局思路体现出，顺驰不光是要抓大城市，还要深入腹地。

　　在2002年国家决定停止经营性土地协议出让以前，就有大批房地产开发商在全国圈地。据称，香港开发商在内地圈地面积就达7万多亩，其中和黄在内地持有400多万平方米的土地储备，新世界中国、恒基中国及新鸿基在内地土地储备高达2200万平方米。而内地著名的开发商，大连万达在昆明圈地6000亩，并在全国17个城市建设万达广场。

　　二、大量的土地“藏”于民间

　　在土地市场化进程不断加快的今天，囤积土地变得越来越困难，但目前仍有数量相当庞大的土地囤积在非政府部门手中。目前囤积在上海开发商手中尚未开发的土地，总量不少于6000公顷，相当于未来3～4年上海土地供应总量，其中绝大部分都是住宅用地。囤积于上海开发商手中的6000公顷土地，只是全国被开发商居为奇货的土地的一小部分。2004年5月14日，国土资源部负责人对外透露，在对全国1510家土地收购储备机构的调查显示，至2003年底，全国土地储备量约为170万亩，其中至少有70万亩囤积于开发商手中。但业内人士的普遍看法是，假如包括各类开发区未经合法审批但实际已圈占的未开发土地，以及开发商和个人等圈占但未办土地出让手续的土地，全国囤积或闲置的土地远不止170万亩。

　　在北京，自2002年7月1日国家决定停止经营性土地协议出让后的几个月内，大约有8868公顷土地、规划建筑面积约1.06亿平方米土地，囤积于各类单位或个人手里。如果包括经合法审批后进入市场的未开发土地，中央在京单位的土地，国有企事业单位的划拨土地，工厂搬迁腾出的土地，绿化隔离带地区土地，危旧房改造用地，乡镇乃至村一级流出的土地等，实际囤积的土地数量可能是8000公顷的两倍甚至好几倍。

　　在上海，1993年以来上海各区县共批出去土地约25万亩（约16666公顷），10年以后，其中只有45％的土地被开发利用，剩余55％（约9000公顷）的土地尚未开发。这些闲置土地可建设商品房2亿平方米，相当于目前上海开发规模10年的开发量。这闲置约9000公顷土地中，有6000公顷囤积在开发商手中，还有3000公顷是囤积于其他投资者、单位或个人手中。上海市区还有不少港商的闲置土地。10年前，房地产热前后，大批香港房地产开发商涌入上海，圈下大量土地后，并不急于开发，而是储备下来，等待时机。殊不料，1993年国家宏观调控之后，又遇上1998年东南亚金融危机，这些土地就此闲置。

　　三、政府土地储备过少的教训

　　政府土地储备不足，调控能力有限，地价上涨，势必引起房价的连环上涨，对吸引外来投资和居民生活等造成严重影响。杭州市就是一个明显的例子。杭州市中心区的土地使用权出让费，从1998年底的每亩100多万元，一路飚升至200万元、300万元、500万元，有的地块甚至超过800万元。在地价拉动下，杭州房价也拔脚狂奔，1998年至2002年，涨幅约45％，继2002年上涨16％后，2003年再涨29％。而杭州土地供应不足的主要原因被归之为政府停止土地协议出让后，掌握在自己手中的土地储备过少，无法应对市场的需要。杭州楼市目前呈现出一片灼热状态，无论什么楼盘，只要一开盘就会遭遇一通疯抢，当地媒体甚至以“抢房子就是抢钱”加以评价。专家指出，杭州楼市持续几年走高，与杭州实施了近3年的土地储备制度不无关系。这一制度在政府、开发商和市民三方利益的博弈中，造成了利益的不公平分配。一些专家指出，杭州楼市虚高跟其3年前在全国首推的土地储备制度不无关系。这一制度尽管使当地政府的相关财政收入以每年56％的比例递增，但由此带来的楼市泡沫和城市规划后遗症不得不引起人们的重视。

　　现在开发商的利益已成了政府的利益。如果开发商大量破产，政府的财政就会出现问题，比如税收锐减、银行贷款出现问题、相关产业必然产生连锁反应等。而作为商品房的消费者，也处于利益得失的漩涡中。杭州市政府将新增的财政收入用于城市基础设施建设，这无疑让市民获益。但还有一个无法回避的问题，由土地储备中心拍出的高昂地价提高了商品房的成本，最终都会转嫁到消费者头上。

　　四、政府强化土地储备机制

　　目前，在杭州、上海、青岛、南通、绍兴、珠海等城市，都已建立了城市土地储备制度，并在许多方面产生了积极的效果。城市土地储备制度，是指城市土地储备中心通过征用、收购、置换、转制、收回等方式，把土地从分散的土地使用者手里集中起来，并由土地储备中心进行职工和居民的安置、房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来，再根据城市规划和城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。其主要目标是通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流失，规范市场秩序。城市土地储备制度是一种全新的制度尝试，它将规范城市土地市场的健康发展，逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。

　　为加强对土地供应的宏观调控，完善公开、公平、公正的土地交易市场，更好地实施新区发展总体规划，上海市政府已经通过了《上海市土地储备办法》，决定从2004年8月1日起建立土地储备机制，以加强政府对土地一级市场的调控力度。上海的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。尽管上海目前的土地资源配置已基本实现了由无偿划拨向有偿出让的转变，通过招标、拍卖等公平竞争方式出让土地的市场化机制也已基本形成，但仅靠市场本身还无法形成合理、有效配置土地资源的机制。政府在土地一级市场资源分配以及再分配过程中，需要建立和发挥土地储备机制的作用，平衡近期和远期的用地需求。

　　上海浦东新区把土地储备同改革投融资体制、建造动迁商品房基地及旧区改造、整治“城中村”等相结合。新成立的浦东新区土地资源储备中心，可储备的土地有区政府批准的新区财力投资的滩涂围垦并验收合格的土地、依法收回的国有土地、依法征用农村集体的新增建设用地等。目前，新区已确定7平方公里土地储备项目，储备重点为重大工程的中低价配套商品房用地和城市综合河道整治及旧区改造土地。

　　五、盘活土地不容易

　　上海市出台土地储备办法后，有助于盘活开发商囤积的大量土地。目前囤积在上海开发商手中尚未开发的闲置土地约6000公顷，其中绝大部分都是住宅用地。这些土地将是政府盘活的重点之一。

　　对闲置土地的管理，国家早就出台了法规。1994年7月公布的《城市房地产管理法》规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，超过出让合同约定的动工开发期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。1999年4月国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》，重申了这一规定。但是，绝大多数城市没有严格实行这一规定，房地产积压严重的海南、北海等地也是如此。公开报道的，只有广州市收回闲置土地的力度较大，共收回闲置土地近2000万平方米。自1997年《广州市闲置土地处理办法》出台以来，到2003年底广州已开展了16批次的收地工作，全市注销过期用地批文和收回闲置土地共946宗，用地面积1844万平方米，其中原来8个老城区931宗，用地面积1466万平方米。但仍然有相当数量的闲置土地囤积于“民间”。

　　由于政策机制的不健全和当前推动房地产市场发展的特殊因素的影响，土地储备制度要想真正实现其调控城市土地供应的目的，就必须实现政府对城市土地的完全垄断，这是关键性条件，否则很难收到实效。政策实施手段要选择适宜的时机公布土地供给计划，根据发展态势进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。政策的实施要密切关注金融市场的变化。

　　当前摆在我国土地储备机构面前的主要难题是如何解决土地储备所需的资金来源问题。现行的资金来源主要是政府拨款、银行贷款、预出让金和合作开发资金。但这几种融资方式都有其局限性，如城市政府的财政拨款力量十分有限，而用预出让金所征购的土地必须具有商业价值高且开发周期短、市场前景明确的特点，短期内找到受让方有难度，并且会影响出让后的开发。目前贷款是储备土地所需资金的主要来源，但贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。

　　专家提出，可通过建立土地储备发展基金、由金融系统发行股票和土地债券、推行换地权益书等做法来吸收社会资金，但这些融资渠道的建立也需要一个长期的过程。

　　(作者：章易)