申屠青南

　　日前，国务院常务会议提出，要抓紧研究将土地出让收入纳入预算管理。对此，专家们给予了积极的评价：有望纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，有助于中央更好地利用土地闸门进行宏观调控。他们期望，实行改革后，政府能够更好地履行基本住房保障责任。

　　把土地出让金纳入预算管理，意在防止地方政府随意使用这部分资金。1993年分税制改革后，中央把土地出让金全部划归地方政府。由于没有纳入预算管理，土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和兴建政绩工程、形象工程的主要资金来源。

　　改革土地出让金使用制度的另一初衷，是让地方政府更好地履行基本住房保障责任。我国目前实行的土地“招拍挂”制度源自香港，但只学到了一半，没有学习香港的土地出让收入使用制度，即把土地出让所得用于保障居民基本住房。据了解，目前香港近2/3的市民住在由政府提供的公共房屋里。而据有关部门公布的数据，2005年内地土地出让金收入高达5500亿元，但用于经济适用房建设的资金只有62亿元，仅占1%多一点。迄今为止，全国仍有70多个地级以上城市没有建立廉租房制度。针对这一问题，财政部日前下发通知规定，要将土地出让所得的5%用作城镇廉租房住房保障金。

　　此外，改革土地出让金使用制度，还有助于中央在宏观调控中更好地使用土地“闸门”。信贷和土地是宏观调控常用的两个“闸门”，可在实际调控中，信贷“闸门”用得多，土地“闸门”却常常关不严，其根源就在于地方政府对土地出让的依赖。国务院发展研究中心的一份调查报告显示，在一些地方政府的收入中，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入更是占地方政府预算外收入的60%以上。这就不难理解，为什么中央政府制订了最严格的土地保护制度，但在地方上却难以实行，违规用地等现象屡禁不止。

　　尽管将土地出让收入纳入预算管理的益处显而易见，但也有专家指出，由于此项改革切分了地方政府的“奶酪”，推进起来注定会阻力重重。他们预计，将土地出让收入全部纳入中央预算的可能性不大，很可能是大部分纳入地方财政预算，并建立“国有土地收益金”，给后任政府预留一些发展建设资金，避免“寅吃卯粮”；中央政府可能抽取适当的比例，用以加大向中西部地区的转移支付力度。