11月1日，为期半年的“三个暂停”到期，国家恢复了土地正常流转，各地政府重新启动土地开发、招商和投资计划。经过半年的冷冻，土地市场已经积蓄了大量的需求，土地开发面临强烈的反弹势头。在这种情况下，中央将以什么样的土地管理制度来应对呢？

　　10月28日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》），在《决定》出台之后，中央又接连出了两部法规，《土地利用年度计划管理办法》修订版，《建设项目用地预审管理办法》，此次出台的一系列土地政策将进一步规范房地产市场，表明了中央从严管理土地的决心。

　　新土地政策的背景

　　（１）土地大量被滥用

　　近年来，各地的开发区、工业园区以及大学城层出不穷。从国土资源部得到的数据显示，截至2004年7月，全国共清理出各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。而全国已建成及在建的大学城有50多个，这些大学城往往都在“大”这个字上很下工夫。毫无计划的重复建设使原本有限的土地资源面临更加窘迫的地步。

　　（２）征地引发各类社会矛盾

　　千百年来，土地是农民赖以生存的唯一资源，但是肆意的拆迁以及低的可怜的动迁费使农民原本清贫的生活更加雪上加霜。由征地拆迁引发的暴力冲突屡见不鲜，社会矛盾更加尖锐。来自建设部的统计数据称，仅今年上半年，因征地拆迁的上访量就已经超过了去年全年的总量。截至6月22日，全国已有4026批、18620人，其中集体上访905批、13223人，个体上访3121批、5397人。

　　（３）土地供应混乱引发房地产泡沫

　　各地政府为了牟利以较低的价格将土地批租给房地产开发商，房地产开发商大量囤积土地，拉动房地产市场价格，房地产投机增多，使房地产价格非理性上涨，超出普通消费者的承受能力，房地产泡沫越来越大。

　　（４）近一年来的土地政策

　　《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》国务院2003年7月31日

　　《国土资源部土地利用司关于建设用地备案制度执行情况的通报》国土资源部2004年3月1日

　　《国土资源部关于下达<2004年全国土地利用计划>的通知》国土资源部2004年3月16日

　　《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》国土资源部、监察部2004年3月30日

　　《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》国务院办公厅2004年4月29日

　　《中华人民共和国土地管理法》修正案全国人大常委会2004年9月22日

　　土地政策走势

　　从近期国家出台的土地政策中，我们可以看到国家土地政策的一贯性，顺着其政策轨迹，我们可以来预测土地市场未来的走势。未来的土地市场政策应该是强调政府调控市场，土地资源要用市场机制来配置，并强调公平公正公开。

　　(1)新的利益分配方式将会形成

　　《决定》中规定了“完善征地补偿办法；妥善安置被征地农民；健全征地程序；加强对征地实施过程监管”。农民的利益将会得到更好的保护，失地农民的生活将会得到更好的保障。 “不能因征地导致被征地农民生活水平下降”“城市郊区征地后的无地农民，纳入城市社会保障”。稍后，政府肯定将会出台具体的补偿措施和方法。

　　各级政府审批土地的权限将会被大大缩小，各类隐形收入和灰色收入能够得到控制。“完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法，新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。”由此，地方政府依靠出让土地作为财政收入的重要来源的现象将被控制。

　　《决定》中禁止政府非法压低地价招商，协议出让土地大大减少，招标拍卖方式将占主导，开发商获得土地的成本将会大大提高。对于囤积土地的现象，政府也将出台相应的政策，规定在指定的时间内完成土地的开发，恶意囤积的土地将被收回，这将大大限制开发商利用囤积土地拉高房价，或是等待地价升值转手获利。

　　(2)新增的土地供应量将大大减少

　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定“加强土地利用总体规划、城市总体规划村庄和集镇规划；从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度；加强建设项目用地预审管理；严格保护基本农田”。最新的《土地利用年度计划管理办法》修订版，《建设项目用地预审管理办法》更是从具体的角度来加强土地的使用规划。本月，中央应该还会从如何控制农用地转建设用地的总量和速度提出具体的法规和政策。

　　建设用地的审批权将会上交到国土资源部。新增建设用地的审批将会更加严格，地方部门的权利将被缩小，滥批用地的现象将会被大大控制。同时，闲置的土地可能会被收回。这些措施将会有效的控制未来新增土地的供应量，中国收紧银根的同时，也开始了收紧地根。

　　(3)土地出让更加规范

　　A.土地出让的方式更加市场化

　　《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定“8.31”大限之后，协议性土地转让的量将会大大减少，划拨用地将严格界定在政策和法律规定的范围内，协议出让将更加规范和严格。土地的招标拍卖挂牌出让会成为土地出让方式的主流，价格将成为未来土地转让流向的决定因素。可以预测，政府会在适当的时机建立地区性的土地交易市场，以提高土地资源的配置效率，让土地供求关系和价格信号的变化来决定市场参与者的行为，充分体现市场对土地资源的基础配置作用。

　　B.土地供应将会更加公开透明

　　土地出让以招标拍卖为主将大大增加土地交易的公开性和透明度。原来土地出让的方式漏洞很多，黑箱操作，政府官员的个人意志大大影响了土地出让的公平公开和公正。新的土地政策将对土地出让的公开公正性有一个很好的规定。

　　需要关注的问题

　　(1)房地产价格是否会继续上升

　　“土地新政”使土地供应紧张，必然会抬高土地价格，这是否会为持续上涨的房价再添新的涨价因素？有些人认为，土地成本的提高是近年来房价持续走高的主要原因；而国土资源部有关人士及部分专家认为，不能将房价上涨的主要原因片面归结为地价上涨，因为地价上涨的幅度远低于房价。一般开发商手里都囤积着大批土地，短期内不会对土地市场的供给产生很大的影响。判断房地产价格是否会继续上升，并不是由土地价格一个因素造成的，建筑材料成本，开发商融资成本，买房者贷款成本，国家的政策导向对房地产价格都能造成巨大的影响。

　　(2)农民的利益能否得到最大程度的保证

　　在决定颁布以前，农民是政府征地的最大受害者，此前规定土地补偿费和安置补偿费不得超过前3年平均产值的30倍。而《决定》则强调“不能因征地导致被征地农民生活水平下降”，如果说征地补偿不足以为失地农民提供社会保障费用，应该提高或者增加补偿标准。与政府和开发商相比，农民作为一个弱势群体，法律意识较淡，抗争意识较差，他们的权利是否真正能够得到维护，是未来工作的一个难点。政府三令五申不能拖欠农民工工资，但这种现象仍然随处可见。失地农民的利益能否得到保证，这也是我们需要关注的焦点。

　　(3)新的土地政策能否被有效的执行

　　有法必依，执法必严，对于关系国计民生的土地问题，需要有勇于治理的魄力。目前关于土地的违法犯罪层出不穷，需要政府多抓典型，那么这种活动才能得到有效的禁止。铁本案虽然给人敲响了警钟，但是巨大的利益驱动使很多人忘记了身后的法律。中央政府不仅要惩罚那些违规批地的领导干部，而且也要追究开发商，银行贷款人的责任，只有这样才能有效的禁止土地违法活动。

　　过于松散的土地政策是造成当前经济过热的一个重要原因，为了从源头上遏制经济的过快增长，同时为了保护我们赖以生存的土地，国家采取了一系列新的土地政策，加强土地市场的监管。我们可以预计，未来的土地政策将会更加严格，保护有限的土地将会成为未来政府土地政策的主旋律。在国家调控和市场机制共同的作用下，一个更加理性的土地供求市场将会出现在我们面前。

　　(作者：中原中国)