在“村改居”过程中，农村区域成为城市市区的一部分，农村村民(有些已经进行户籍制度改革的地方，也叫农村居民，如福建省)成为城市居民，其结果是否自然引起农村集体所有土地变为国家所有土地，即“村改居”是否自然改变土地所有性质，就国土资源管理部门而言，不同的人有不同的看法。

　　一方观点：自然改变

　　“村改居”必然带来土地所有性质的改变，而且是自然改变土地所有性质。理由如下：

　　法律依据充分。《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。既然农村已被划入城市范围，成为城市市区的组成部分，原农村范围内的土地也就变成城市范围内的土地；既然是城市范围内的土地，根据《宪法》规定，自然就属于国家所有。而且《土地管理法实施条例》第二条第(一)、(五)项规定得更为明确。“村改居”也就是农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于这些成员集体所有的土地自然就属于国家所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条更加明确了“村改居”后未经征用的土地，也归属国家所有。因此，“村改居”自然改变土地所有性质的法律依据是十分充分的，也是非常明确的。《宪法》具有最高的法律效力，《宪法》对城市的土地性质已作了明确规定，所以即使有其他与其相抵触的规定也都是无效的。

　　有利于城市建设。“村改居”后，原农民集体所有土地属于国家所有，各类非农业建设项目需要使用原集体土地的，就无须办理征收土地手续，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，经办理农转用手续后以划拨或有偿出让方式供地，直接作为国有土地办理供地审批手续。这不仅大大提高工作效率，而且有利于提高国有土地的使用率，充分发挥国有土地的作用，加快城市建设步伐，避免因征地问题导致不必要的纠纷和矛盾。如果农民全部成建制变成城镇居民后，对其土地仍然需要以征收方式转为国有，不仅不符合《宪法》、《土地管理法实施条例》、原国家土地管理局的有关规定，而且会造成“村改居”名不副实，同时还会因征地导致国家费用的不必要支出。

　　另方观点：不能自然改变

　　“村改居”并不能自然改变土地所有性质。理由主要有：

　　应该全面理解城市的土地属于国家所有这一规定的特定历史背景。过去，城里人与乡下人在上学、就业、社会保障等政府给予的待遇上有天壤之别。因此在当时，农民转为城镇居民，享受城镇居民的各种待遇，集体所有土地转为国有土地，由国家依法处置，也就是顺理成章的事情，农民只有欢天喜地，不会反对。可目前的“村改居”情况就不同了，城乡差别缩小，农民身份改变后，由于“村改居”涉及的农民多，待遇无法跟上。例如福建省沿海某设区市实行“村改居”后，两千左右人口的村庄往往只有四五人享受最低生活保障。居民身份对农民来说已无多大吸引力。

　　城市规划区内的土地不属于国家所有也是有法可依的。根据《城市房地产管理法》第八条、《城市规划法》第三条的规定，属于城市规划区内(包括城市市区)的土地不当然都是国有土地；属于城市规划区内集体所有土地，需要作为国有土地有偿出让的，必须依法征用，而不是通过“村改居”就可以自然变成国有土地，不是通过“村改居”就可以解决土地所有性质。

　　从理论上分析。城市土地属于国有的规定，始见于1982年的《宪法》。1982年《宪法》第一次对城市土地的所有制作出规定，通过立法形式宣布城市土地国有化，目的是建立土地的社会主义公有制。从《宪法》的立法宗旨和立法本意看，该规定只是对1982年以前城市市区(城市建成区)土地国有化予以明确，不包括1982年以后城市新增的建成区土地国有化。《宪法》第十条第一款规定，“城市的土地属于国家所有”；《土地管理法》第八条第一款规定，“城市市区的土地属于国家所有”。城市按其建设情况划分，可分为核心区、建成区、规划区。很显然，《土地管理法》规定的“城市市区”比《宪法》规定的城市的外延小，这不仅说明立法机关对“城市土地”的外延的界定十分明晰，同时也表明城市土地(城市建成区土地)并非绝对属于国有。城市市区(城市建成区)土地是否属于国有，应当根据立法本意和土地权属变化的历史情况等各方面因素综合考虑，用历史的、辩证的观点进行分析，针对个案实事求是地进行确认，而不能简单地认为城市建成区土地就是国有土地。城市市区(城市建成区)的土地属于国有，只是一种相对确定的法律规范，并不是指城市市区(城市建成区)范围内的所有土地都属于国家所有。

　　四是从实际情况看。随着城市的建设发展，建成区范围呈逐步扩大趋势，单位和个人经依法批准使用城乡结合部和其他城市规划控制区范围内的集体土地(如乡镇企业和农村村民建房用地)，现已成为建成区，而上述这些单位和个人现持有的却是《集体建设用地使用证》。目前从全国各个城市的现状来看，城市建成区范围内普遍存在“城中村”和农民集体土地。由此可见，把城市建成区范围内的土地一概等同于国有土地，无论从现实情况还是在逻辑上都是不能成立的。

　　作者观点：有条件地改变

　　经了解，除了个别特殊的地方，其他绝大多数地方“村改居”后，农民赖以生存和发展的仍是世代耕种的土地。“村改居”要确保村集体和农民拥有的土地权益不受损害，原在册的村集体经济组织成员应继续享有有关土地的收益分配权。如果农民的合法权益得不到应有的保障，“村改居”不仅毫无意义，而且也违背法律的立法精神和现行政策规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。虽然“村改居”并不会马上对原集体所有的农用地进行非农业建设，但各类非农业建设需要占用已经“村改居”的集体所有土地的，必须依照法定程序办理征地手续。至于以什么方式进行征地补偿，如基本生活保障、养老保险、以土地使用权投资入股等，则另当别论。

　　当然从客观实际考虑，从有利于保护原村集体组织和农民的利益、有利于发展出发，“村改居”后，农民集体经济组织全体成员转为城镇居民的，原经有权机关批准使用的集体建设用地，可以确认为国家所有，对此类用地可直接为原集体建设用地者颁发或者换发国有土地使用权证；原集体土地属于未利用地的，直接作为国有土地办理供地审批手续，但必须依法给予补偿；各类企业原依法使用的集体土地按规定确认为国家所有后，在给企业办理初始土地登记或者变更土地登记时，应区别不同情形进行处理：在企业自愿的前提下，可以改为协议方式出让国有土地使用权，签订出让合同，收取土地出让金，按不同用途确定土地使用年限；允许企业保留行政划拨用地方式，土地使用年限按工商营业执照登记的年限核定，企业终止经营时，其国有土地使用权按规定予以收回。

　　(作者：杨玉章)