最近，建设部发布了《城市房屋拆迁估价指导意见》(以下简称《意见》)，并于2004年1月1日开始实行。《意见》的实施对于规范拆迁行为，缓解社会矛盾将起到积极的作用。

　　一、增强了拆迁估价的透明度，提高了估价的科学性

　　《意见》规定，市、县房地产管理部门应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构，供拆迁当事人选择；估价机构应当将分户的初步估价结果向被拆迁人公示7日，并进行现场说明，听取有关意见。这就在法规的层面上为减少没有专业技术的评估机构出具错误评估，或是某些不规范的评估机构迎合拆迁人的要求出具虚假的评估报告提供了保障，从而为准确估价提供客观依据，使其具有现实可能性。公示的规定实现了被拆迁入的知情权，在程序上做到了公开。被拆迁人全面了解各户估价的结果，既有利于估价的公正、公平，又有利于被拆迁人作横向比较，心里上释疑解惑，最终达到顺利签订补偿、安置合同的目的。

　　1999年6月1日起执行的《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》规定了市场比较法、收益法、成本法、假设开发法等估价办法供选择。2001年国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁估价只笼统地表述为“以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”，地方拆迁法规对拆迁估价的规定也多是含糊其辞或是存在法规空隙。统一估价标准的缺位，直接造成“同房异价”的后果，这对于被拆迁人来说是显失公平的。《意见》明确地把市场比较法作为拆迁估价的一般方法，并将估价时点定为拆迁许可证颁发日，对估价结果有异议的可以书面申请复核或是另行委托评估。这就大大提升了拆迁估价的科学性和可操作性。政府公布市场价的周期缩短，提出了估计时点的问题，这和房地产市场价格易变的属性相符合，顺应了市场经济规律的要求。《意见》增设的复核程序，为拆迁当事人，主要是被拆迁人对评估结果有异议时提供救济渠道，从而减少恶性事件的发生。

　　二、建构了平等对话的平台，纸上的权力走向手中的权力

　　估价机构选择采取被拆迁入投票或者由当事人抽签的方式进行而非当前通行的拆迁人单方选定，这体现了权力的平等。正如法官不能由一方当事人选择一样，由拆迁人单方选择估价机构必然会导致评估结果倾向拆迁人，不公的结果必然产生矛盾。《意见》的另一大进步是规定了估价人员回避制度。“任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件”是自然公正概念的最低限度的程序公正标准，在法律上的体现就是回避制度。

　　《意见》构筑了由拆迁人、被拆迁人和估价机构组成的三方对话机制。估价机构在理论上处于独立地位，而不是依附于拆迁人，设立了估价专家委员会作为“第四方”，如果拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，可以向被拆迁房屋所在地的估价专家委员申请技术鉴定。多方的介入平衡了拆迁人和被拆迁人之间悬殊的力量，被拆迁人的利益不再被漠视，他们可以通过多种渠道实现自己的权利。“没有救济的权利不是真正的权利”，从这个意义上说，《意见》的出台使被拆迁人的权利从纸上的权利变为手中的权利。

　　然而，对城市拆迁行为而言，《意见》仅能起到规范估价的作用。笔者认为，《意见》在估价方面的规定人也有它的不足之处。

　　三、对被拆迁人的土地使用权没有明确给予补偿

　　对于被拆迁人的土地使用权问题，几乎所有的相关法律法规都用“区位”一词含混带过。这个问题产生的现实背景是，在我国，国家是土地的所有权人。然而，这并不能成为剥夺被拆迁人因其土地使用权获得收益的权利的合理解释。在民法上，所有权是一种最完全的权利，它具有弹力性的特点，即占有、使用、收益、处分都能与所有权人发生全部或部分的分离，但只要没有发生使所有权消灭的法律事实，所有权并不消灭。当所有物上设立的其他权利负担除去的时候，所有权仍然恢复其圆满的状态。因此，对被拆迁人的土地使用权进行补偿并不损害国家所有权人的地位。相反的，不给予补偿在法理上才难以说通。

　　因此，应当对土地使用权出让合同的民事性质有着清醒的认识。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由出让方与土地使用者签订。《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用者按合同约定支付土地使用权出让金后，出让方应当按照合同约定提供出让的土地使用权，未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。由此可见，虽然土地使用权出让合同出让方是国家，但是国家是作为产权主体而非行政主体的身份与受让方——平等的交易主体而非行政相对人的身份签订民事合同，土地使用权出让合同适用的是民法最基本的等价、有偿原则以及违约赔偿，是双方有偿合同。基于这个原理，被拆迁人在购买被拆迁房屋时向国家支付了土地使用权出让金，如果国家在被拆迁人的土地使用权未到期的情况下就单方面收回，将其出让给拆迁人，是一种单方违约行为，应当承担民法上的违约责任。在拆迁过程中，实际上对于同一宗土地国家收取了两笔土地使用权出让金，这也是立法人目前不愿承认对被拆迁人的土地使用权补偿的原因之一。由上述分析来看，被拆迁人当然享有因土地使用权变化而产生的收益，拆迁人应当在和被拆迁入协商一致的基础上向其支付合理权益。国家占有被拆迁人应得的收益是一种公权向私权的扩张，是违背宪法“私人财产不受侵犯”的精神的。

　　当然，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，根据社会公共利益的需要，可依照法律程序提前收回，但应当根据实际情况给予相应的补偿。社会公共利益的界定范围宜小不宜大，就目前来看应只局限于市政建设和危房改造，房地产开发拆迁是不包括在内的。

　　四、没有设立最低保障线

　　拆迁的初衷是发展经济，推进城市化进程，改善居民的住房条件。但在实际操作中，可能会由于客观情况的存在，如果被拆迁人的房子过老过旧，被拆迁人以补偿所得按照市场价格却无力购房，在这种情况下，为了做到居者有其屋，保障公民的生存权，国家应当以被拆迁入能在被拆迁房屋所在地能购买一定面积的房子为标准设立低保线，以保障被拆迁人居有其屋，以维护社会稳定，体现社会主义制度的优越性。

　　五、拆迁人和拆迁估价机构藕断丝连

　　根据《意见》，拆迁估价机构由拆迁人和被拆迁人共同选定后，是由拆迁人委托的，但其弊端在于拆迁估价机构和拆迁人之间产生了金钱依附关系，这就很难保证拆迁估价机构在拆迁人利用委托费对其利诱的时候，对价格评估能客观公正。因此，笔者建议设立非政府性的、非营利性的、法人拆迁估价机构。拆迁估价机构由拆迁人和被拆迁人共同选定后由政府来委托，并支付费用。

　　笔者要指出的是，拆迁估价机构按照《意见》评估出的结果对于拆迁人、被拆迁人签订补偿、安置协议只是提供一种参考，最终补偿的额度和住房安置的区位、楼层等应当由拆迁人、被拆迁人在乎等的基础上协商确定，因为补偿的本质是民事合同，被拆迁人有处分自己财产的权利。如若协商不成，拆迁人就不能强拆。

　　在规范拆迁行为的法律走向上，引用罗尔斯的一句话：“两个正义原则确定了社会和经济安排必须尊重的一种有关个人的公正理想。最后，当我们证明在社会生活中发挥作用的正义原则孕育着种种理想时，这两个原则就提出了对某些制度的要求。他们规定了一个理想的社会基本结构或其轮廓，改革过程就应当朝着这个规定的方向发展”。

　　《意见》仅是建设部出台的一个规章，它的制定依据是《城市房屋拆迁管理条例》。从法的效力等级来看，规章的等级低于法规。因此，它不必然具有对抗地方性法规的效力。如果在根本性问题上，《意见》和《条例》或是地方性法规发生冲突，很难说《意见》会在多大程度上得到尊重和遵守，它的预期目的也就很难实现，被拆迁入的利益保护也就无法落实。倘若诉诸法律，理论上讲《意见》将处于劣势。拆迁是关系居民生存权的重大问题，估价是拆迁工作的“纲”。唯有“纲”举，才能“目”张。因此笔者建议应当由全国人民代表大会或其常务委员会，参照《意见》和地方法规中的科学部分，出台拆迁估价法律。在此基础上，制定涵盖拆迁估价、房屋安置、级差地租、权益分配，经营性拆迁与社会公益事业拆迁土地使用权补偿的国家大法。 李钟书