贯彻实施《国土资源“十一五”规划纲要》全面推进国土资源工作

　　国土资源部规划司司长胡存智

　　《国土资源“十一五”规划纲要》（以下简称《纲要》），在国土资源部党组的直接领导下，在部各司局和有关事业单位的大力支持下，经过规划编写小组全体成员的共同努力，历时2年多，十六易其稿，于今年4月17日经部批准下发执行。整个规划编制过程，体现了领导重视，组织有序，前期研究扎实，征求意见广泛，论证充分等特点。同时，《纲要》的编制书写了多个“第一次”。第一次开展国土资源“十五”计划中期评估；第一次在重大课题研究中采取公开招标形式；第一次在重大战略、重大指标、主体功能区等方面开展广泛深入研究；第一次大范围、多领域、多层次征求意见和建议，公众广泛参与，等等。这些都为确保规划质量提供了有力保障。

　　为更好地贯彻实施《纲要》，全面推进“十一五”期间国土资源各项工作，结合规划编制工作，就《纲要》内容所呈现出的自身特点，谈点体会和认识。

　　一、紧跟新形势，在规划依据上，充分体现了国家有关重大方针和政策。

　　《纲要》贯彻了中共中央第十六届五中全会《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[2005]28号）和《国务院关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号) 等有关重要精神。《纲要》深刻指出，“十一五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化、市场化和国际化步伐加快，我国进入资源消耗快速增长阶段，土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展构成严重制约。建设社会主义新农村，推进产业结构优化升级，促进区域协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会，对国土资源工作提出了新的更高要求。为此，《纲要》进一步指出“十一五”期间国土资源形势严峻：一是土地资源供需矛盾尖锐，保护耕地压力增大。二是能源和重要矿产资源供需矛盾突出，加强资源勘查和合理利用任务紧迫。三是海洋地质调查与资源勘查程度底，勘查开发力度急需加强。四是基础地理信息资源相对短缺，测绘监管和服务能力有待提高。五是地质灾害日趋严重，防灾减灾能力急待提高。六是资源优化配置不尽合理，市场机制和规划体系急需完善。

　　综上分析，《纲要》明确了“十一五”期间7个主要任务：一是切实巩固全面建设小康社会的资源基础。二是积极推进资源节约集约利用。三是完善土地市场和矿业权市场体系建设。四是改革完善土地资源产权管理制度。五是提高地质灾害预警预报和防治能力。六是建立国土资源科学技术支撑体系。七是建立适应社会主义市场经济要求的国土资源管理体制。

　　二、贯彻新理念，在规划原则上，充分体现了国家“十一五”时期的重大决策和战略重点。

　　《纲要》围绕全面建设小康社会目标的原则，提出了切实巩固小康社会建设的资源基础等主要任务。体现坚持科学发展观、“五个统筹”的原则，强调正确处理经济发展与资源保护的关系，提出了加强资源保护和合理利用。体现建设社会主义新农村的原则，提出了加强新农村建设用地管理。体现建设资源节约型、环境友好型社会的原则，提出了资源节约集约利用、大力发展循环经济和生态环境建设保护。体现促进区域协调发展的原则，提出了促进区域资源优化配置。体现保护资源更加严格规范、保障发展更加持续有力、维护权益更加切实有效、服务社会更加优质全面的原则，分别提出了土地资源、矿产资源、海洋资源、地质工作、测绘工作、资源节约集约利用、国土综合整治与地质灾害防治、科技进步与创新、管理与能力建设和重大工程等的主要任务和措施。显然，促进社会主义新农村建设、建设资源节约型环境友好型社会、促进区域协调发展等，成为新的规划理念贯穿于《纲要》中，相比“十五”计划，这是新增加的内容，也符合国家在“十一五”时期的重大决策和战略重点。

　　三、改进新方法，在规划编制上，十分重视前期重大问题研究。

　　为使《纲要》编制更具有扎实基础和科学依据，在编制《纲要》前就开展了重大问题研究。即“国土资源‘十一五’规划编制宏观环境分析”、“耕地保护战略研究”、“矿产资源调查评价与合理利用战略研究”、“海洋资源保护与合理利用战略研究”、“国土资源综合整治战略研究”、“国土资源中长期科技发展战略研究”、“国土资源信息化‘十一五’规划研究”等7个重大课题。并形成《国土资源“十一五”规划战略研究》文集。在重大问题研究的基础上，逐步形成基本思路和框架，为《纲要》的编制提供了重要依据。

　　在重要指标方面：按照国家“十一五”规划要求，结合国土资源部职能，选择了带有全局性、战略性，并突出贯彻落实科学发展观，提高资源保障能力和资源保护以及生态环境建设等方面的约束性、指导性和预期性重要指标。比如，土地方面共选择耕地保有量、基本农田面积、新增建设用地总量、土地整理复垦补充耕地面积4项指标，主要为了严格保护耕地特别是基本农田，控制新增建设用地总量，加强土地整理复垦而设置的，对促进土地节约集约利用，保障国家粮食安全，确保国家“十一五”经济社会发展各项任务的顺利完成起到应有作用。地质矿产方面共选择新增石油等重要矿产资源储量、基础地质调查、采选综合回收率3项指标，主要反映规划期内需要完成的地质工作量和资源综合利用程度，是落实科学发展观、全面建设小康社会、走新型工业化道路和建设资源节约型社会的需要。国土整治方面选择矿山环境恢复治理率1项指标，主要体现对已破坏或新建的矿山环境治理程度，是实现生态建设和人与自然和谐发展的重要标志。海洋和测绘方面指标的设置，则突出了加强海洋开发与保护、加强测绘保障服务。

　　在主体功能区方面：根据国家划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的总体要求，结合国土资源部职能，在东中西和东北地区这一大的地带划分基础上，主要按照土地资源、矿产资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用的方向及与经济社会发展的关系，考虑土地资源和矿产资源开发利用的所属性质，将全国划分为土地和矿产优化、重点、限制和禁止开发区等24个主体功能区，其中东部4个区，中部5个区，西部11个区，东北4个区。这些规划分区设想对“十一五”期间国土资源开发利用结构和布局具有导向性作用，有利于优化区域国土资源开发利用布局的构建，有利于促进区域协调发展。

　　在重大工程方面：以提高国土资源对全面建设小康社会、经济社会可持续发展保障能力为根本目的，确定了前期基础工作比较扎实、对缓解资源“瓶颈”制约有重大突破作用、事关全局、有深远意义、起带动作用的矿产资源保障工程等9项重大工程。这些重大工程，是实化和实施《纲要》的重要举措，对规划宏伟蓝图目标的实现具有十分重要的保障作用。

　　在重大改革和政策方面：围绕国土资源部职能和“十一五”规划目标及任务，提出了强化国土资源宏观调控和规划体系、完善耕地和基本农田保护制度、大力推进国土资源市场建设、建立国土资源节约、集约和循环利用机制、加快土地征收和集体建设用地流转制度改革、建立矿产勘查投入良性循环机制、扩大矿产勘查开采对外开放、完善国土资源行政管理体制等8项重大改革和政策。这些重大改革和政策，基本围绕国土资源部职能和“十一五”规划目标及任务展开，可以看出，在体制上强调了要进一步完善国土资源行政管理体制，确保国土资源管理职能全面到位，在机制上强调了要建立完善资源市场、节约集约利用以及宏观调控机制，在管理制度上强调了要进一步强化和完善各项行政管理，其贯彻和实施将为完成“十一五”规划目标和任务提供必要的制度环境和政策基础。

　　四、谋划新布局，在规划内容上，有统有分、统分结合，既强调了综合内容，具有战略性、宏观性、政策性，又具体而精辟阐述了分领域内容，具有针对性、指导性、操作性，既考虑了已有成果和思路的继承，又坚持与时俱进，增加了新内容。

　　《纲要》共12章46节，二万八千余字。既有综合的，又有分领域的，其中，综合共3部分：成就与形势，指导思想、目标与任务，管理与能力建设。分领域共9部分：土地资源，矿产资源，海洋资源，地质工作，测绘工作，资源节约集约利用，国土综合整治和地质灾害防治，科技进步与创新，重大工程。这种有统有分、统分结合的框架体例，一方面，既充分体现了国土资源部职能，体现了资源管理的整体性和系统性，另一方面，又着重突出强调了土地、矿产、海洋等自然资源保护和合理利用各自不同的重点、方向和布局。简言之，其总体构架可以归结为4大部分：指导思想、规划目标、主要任务和政策措施。

　　指导思想方面。围绕1个目标—全面建设小康社会宏伟目标。按照1个要求—建设资源节约型、环境友好型社会和可持续发展的要求。坚持1条主线—保护资源更加严格规范、保障发展更加持续有力、维护权益更加切实有效、服务社会更加优质全面。解决4大问题—缓解资源供应短缺矛盾，解决资源利用效率低、调查程度低和开发秩序不规范等问题。做到6个坚持—坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，保护好耕地特别是基本农田；坚持国内国外两种资源两个市场并举，立足国内，适度超前，有效提高能源和重要矿产资源供应能力；坚持节约集约利用资源，提高资源利用效率；坚持市场调节和政府宏观调控相结合，加强国土资源管理；坚持科技创新，提升解决国土资源重大问题的能力；坚持统筹规划，不断提高资源的经济效益、社会效益和环境效益。

　　规划目标方面。分别提出了总体目标和主要预期指标。其中，总体目标从资源配置体系建设，参与宏观调控，耕地和基本农田保护建设，资源节约集约利用，能源和重要矿产资源勘查，海洋开发和生态环境保护，测绘保障和服务能力，资源开发利用结构和布局，国土综合整治与地质灾害防治，国土资源科技创新与信息化等方面进行阐述，力争国土资源对经济社会发展的制约得到初步缓解，基本建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的国土资源管理机制体制。主要预期指标，则是根据前述重大指标研究，对“十一五”规划目标进行科学量化，设置和确定了土地、矿产、地质、海洋、测绘等方面的指导性、约束性和预期性指标。

　　主要任务方面。土地资源—突出强调了要严格保护耕地和基本农田，加强土地调查评价和监测，加强土地利用规划管理，强化土地资源产权管理，完善土地有偿使用。矿产资源—突出强调了要强化矿产资源规划实施，加强矿产资源勘查开采管理，建立重要矿产资源战略储备。海洋资源—突出强调了要做好海洋资源调查评价工作，加强海洋资源开发与管理，加大海洋资源与生态环境保护力度。地质工作—突出强调了要加大能源矿产勘查力度，加强非能源重要矿产勘查，全面提高基础地质工作程度，加快推进地质资料公益性服务。测绘工作—突出强调了要加强测绘统一监管，加快基础地理信息资源建设，加大测绘成果服务与应用。资源节约集约利用—突出强调了要建立完善资源节约集约利用机制，提高土地集约利用水平，加强矿产资源综合开发利用。国土综合整治与地质灾害防治—突出强调了要大力推进国土规划，促进区域资源优化配置，防治地质灾害，保护地质环境。科技进步与创新——突出强调了要推动国土资源重点领域技术跨越，加强国土资源科技创新体系建设。

　　政策措施方面。管理与能力建设—突出强调了要加强法制建设，全面推进依法行政；完善管理体制，提高人员综合素质；深化改革，促进市场体系建设；构建信息平台，提高服务能力；加强对外交流，扩大经济技术合作。重大工程—突出强调了矿产资源保障、地质环境保障、海洋地质保障、全国土地资源调查、全国土地市场动态监测、资源与生态环境监测、金土工程、国家级地下水监测、地壳探测等9项重大工程，以资源保护和合理利用，促进经济社会可持续发展。这是实现规划目标的重要保障。

　　总之，《纲要》汇集了多方辛劳，凝聚了多方智慧，宏伟的蓝图已经绘就，美好的前景展现眼前。只要国土资源系统振奋精神，扎实工作，锐意进取，开拓创新，认真贯彻落实《纲要》精神，经过五年的努力，我们制定的目标和任务一定能够实现。