“公平补偿”和“公共使用”这两个原则并不是一成不变的。“公共使用”更多时候被解释为“公共目的”（Public Purpose），不再仅仅局限于公共设施的建造，甚至包括了对公众有利的商业开发

　　土地是人类赖以生存的基本资源，对人们的生存方式有着决定性影响，土地与建于其上的房屋已成为人们生存权的一部分。虽然土地的所有权或使用权可以属于个人，但是土地的使用影响却不仅限于个人。土地使用权与所有权的变动将对个人和区域的经济以及生活产生根本性的影响，牵涉到更广范围的公众利益。

　　现代城市在发展过程中必然涉及征地。由于土地问题事关公众根本利益和社会长期稳定，各国政府和立法机构无不给予特别的重视。于是，在土地的变动中，尤其是牵涉公众利益的土地所有权和使用权变更中，作为公众利益代表的政府出面成为社会的必然选择。在美国这一资本主义范本国家里，我们也看到了同样的情形。

　　一般土地交易

　　在美国这个商业高度发达的国家中，土地产权的交易主要是以商品交易的方式在公开的市场上完成。政府征地的最终完成形式也是商业化的，因此，让我们以美国的一般土地交易为起点讨论美国的政府征地。

　　美国法律经济学和房地产交易法律研究的权威人士、美国锡拉丘兹大学（Syracuse University）的罗宾·保罗·马洛伊教授（Robin Paul Malloy）介绍说，在一般的土地交易中，土地所有者与购买者参考市场价格互相协商，最后达成双方同意的价格。从根本上说，是市场决定了土地的价值，在此基础之上，买卖双方根据各自的需求最终决定价格，并签订具有法律效力的合同，完成土地交易。

　　当然，土地价格的决定是一个非常细化的过程，一般来讲，涉及土地交易的双方会请一位土地估价师或者相关的专业人员来评估土地的价值，因为他们对土地的价值和定价非常熟悉。通常而言，土地估价师会用以下三种方法来定价：

　　1. 通过类似交易价格（在公开市场类似土地的交易价格）估价，这是最常规也是最普遍的做法。

　　2. 如果没有类似交易可供参考，土地估价师会通过“替代成本”来估算一块土地的价值。“替代成本”就是假设地产的所有者再去买一块地并建造相同的建筑所需要的成本。

　　3. 对于能够产生源源不断利润的商业地产和写字楼，收入评估也是需要经常用到的。

　　总之，一名好的估价师将会运用各种分析手段来评估一块土地的价值和价格。但是，土地估价师提供的只是一种参考性的价格。因为土地的最终交易价格还要取决于供求关系。例如，一个开发商对一块土地志在必得，很有可能付出高于当时市场价格的代价收购。当然，有时也会出现因价格或者其他原因无法达成收购的状况，如有人不论什么价格，就是不愿意出卖土地，私人开发商也无权强制收购。

　　征地的两个前提和三种形式

　　以上是普通土地交易，而在政府征地过程中，就牵涉到强制权的作用。很多中国人都以为“在美国私有财产权利高于一切”，其实，美国私有财产权也并不是绝对的。对私有财产与公共利益关系的处理，美国联邦宪法第五修正案关于“国家征用权” （Eminent Domain）的规定具有决定性的意义。美国宪法第五修正案规定：非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有“公平补偿”（Just Compensation），不得征用私有财产供“公共使用”（Public Use）。美国土地的征收就是以这一规定为基本准绳。马洛伊教授指出，“国家征用权”的基本逻辑是要在保护私有财产的前提下进行的，这是不会改变的。但是自从二战以来，美国的法律实际上已经有了很大的改变。尤其是在平衡个人和公众利益方面添加了许多新的规则。

　　在遵循这一前提下，马洛伊教授介绍说，美国政府征地主要分三类主要形式：第一类是征用土地用于公共设施建设，如修建公路和学校。第二类就是如最近在美国引起巨大反响的“凯洛诉新伦敦市案”中的征地，将土地从一个私人拥有者手中转入另一私有方，但目的是为了让另一方进行有益于公众的开发。这也是近年来引起最多争议的征地类型。第三类土地征用是规划性的征用。在这种情况下，政府并不是拿走土地，而是通过土地使用规划来严格限制土地的使用范围，从而可能严重降低土地的价值。

　　对于第三类情况，马洛伊教授举例说，如有一块非常有价值的土地，你将其买下并计划在将来建一个办公楼。但是，政府却决定将通过一项法令，限制这块土地只能建造公园，或者必须保护这片土地上的树木和野生动物。如果出现这种情况，政府并不拿走你的地，但是限制了你对土地的使用权。由于这种情况比较复杂，最根本的担心和质疑是，政府限制土地使用实际上剥夺了土地所有者的经济利益，但政府又不能给以合理的解释和公平的补偿。因此，美国针对这一类征地出台了许多有关的规定，这些规定的根本目的就是保证政府给予合理的补偿。

　　此外，为了保证公平公正，美国房地产开发的有关法律和方案向公众公开。像中国一样，美国的房地产开发方案都经过政府相关部门审批，在美国，这个部门就是区划委员会。区划委员会由民选产生，委员会要向公众开放听证会。任何个人都有权力在听证会上发表自己的意见。经过公开的听证会后，区划委员会进行表决，决定是否通过相关方案。由于委员会是由民众投票选出，因此一般都能根据大部分的意见投票。

　　不管是哪一类的征地，都必须遵循美国宪法第五修正案对“国家征用权”的两个先决条件限制：即“公平补偿”和“公共使用”。这两项限制为稳定财产的所有权提供了保证，阻止政府对征用权过度、无偿、或不公正的运用。“公平补偿”是保证公平解决的关键，而“公共使用”是政府征地成立的前提。尤其是“公共使用”把“国家征用权”限制在一个特定的范围，即政府只能为“公共使用”的目的迫使一个人交出他的私有财产，但却不能为了另一个个体的利益这么做。

　　但是，“公平补偿”怎么定价？“公共使用”又应该如何解释如何判断呢？正是这两点成为美国政府土地征用案例争论的焦点。可以说，对政府征地的起诉基本上就集中在这两方面：一是对补偿不满意，二是对征地的“公用”目的提出质疑。一般而言，在“公平补偿”方面，由于采用前文所述的市场化定价，因此争议较少，而有关“公共适用”的争议却屡屡发生。

　　争议案例解读：“公共使用”如何判断

　　马洛伊教授认为，“公平补偿”和“公共使用”这两个原则并不是一成不变的，多年来，随着判决案例的增多，对这些原则的解释也在丰富之中。目前，“公共使用”更多时候被解释为“公共目的”（Public Purpose），不再仅仅局限于公共设施的建造，甚至包括了对公众有利的商业开发。实际上，美国目前许多产生争议的政府征地的诉讼都是由于对“公共使用”的解释和判断的不同所致。其中，上月底联邦高法判决的“凯洛诉新伦敦市案”就是典型且具有深远影响的一例。

　　下面就以此案为例，来具体看一看美国政府征地，尤其是上述第二类征地争议的解决过程。对于新伦敦这一案例，美国芝加哥大学（University of Chicago）法学院教授理查德·艾普斯坦因（Richard A. Epstein）作了全程的跟踪与深入的研究。艾普斯坦因教授与《加图高法评论》(Cato Supreme Court Review)的编辑马克莫勒为康州高法共同撰写了关于新伦敦案例的分析简报。艾普斯坦因教授明确指出，新伦敦案的争议关键就在于对“公共使用”的判断。

　　新伦敦市位于美国东北部康涅狄格州，历史上是个依靠军事基地生存的小城市。美国海军原来在这里有一个水下中心，军事基地给地方经济带来了活力。1996年，联邦政府裁军，关闭了这个基地，解雇了1500名雇员。该市失去经济支柱，迅速走向萧条。两年后的1998年，该市的失业率为州平均失业率的两倍，人口流失，下降到近80年来的最低点，只有2万多人。

　　穷则思变。州政府和地方官员开始考虑如何复苏经济，其中一个重要内容就是规划原海军基地所在区域的发展。但由于政府本身不拥有开发企业，没有国营州营公司，市政开发项目必须委托私人开发公司完成。1998年1月，州政府批准，发行535万美元债券，资助一个民间非营利组织新伦敦发展公司（New London Development Corporation，NLDC）的经济规划活动；同时发行1000万美元的债券，集资在原海军基地的地区建一个州立公园和博物馆。州政府的计划宣布之后，同年2月，一家名为Pfizer的大医药公司宣布计划在州立公园附近投资3亿美元建立一个研究机构。当地经济规划者希望这个研究机构就像当年的军事基地一样，能够带来工作机会，从而激活城市的经济。小城的官员们认为，这样的开发计划一定能够促进该市充分就业，旅游兴旺，经济的发展以及财政的增加。总之，地方政府认为这将是符合“公共使用”的发展计划，因此可以使用“国家征用权”征用土地。

　　此后，NLDC作出了一个涉及到90英亩土地征用的发展计划，经过一系列的审查，政府批准了这一审查。但是问题也随之出现了。在计划涉及征用的土地上有一片维多利亚时代的建筑，他们的主人有的在这里已经生活了上百年了，他们对这里存有感情，并打算在这里继续生活下去。因此，他们不愿意交出他们的家园，更不愿意把自己的家园卖给一间私人公司。为此他们把市政当局告上了法院，凯洛是他们的代表。政府给出了160万美元征地补偿金，但是凯洛还是宣称不论给多少钱，都拒绝出售土地。

　　凯洛等原告认为，因为市政当局是把土地卖给私人公司的，这就不是“公共使用”，因此就不能运用“国家征用权”来强征公民的财产。尽管其征用目的是“发展城市经济”、包括商业区在内的新区开发，但实质就是一般的商业开发。

　　然而，康涅狄格州最高法院驳回了他们的意见，支持了市政当局征地的权力。于是，不服判决的原告向联邦最高法院上诉。联邦法院在6月底作出终审判决，认为新伦敦市的征用土地计划，符合“公用”的法律要求。因此，只要满足宪法第五修正案的要求，对原主作出公平的补偿，这一计划就符合“国家征用权”的标准，康涅狄格州政府和新伦敦市政府动用“国家征用权”就是合法的。

　　这一判决的核心意见就是主张对“公共使用”应当作更自然和更宽泛的解释，比如解释为“公共目的”。这也正是马洛伊教授所持的观点。这种观点认为只要能够对公众产生间接的好处，比如增加税收、就业，乃至美学上的愉悦感都可以认定为“公共目的”。

　　但这只有一票之差的裁决也同时说明这是一个有重大争议的裁决，联邦最高法院著名女大法官欧康诺就表示强烈反对，并在最高法院意见书后附加了长篇的反对意见，首席大法官兰奎斯特等另外三位大法官附议支持了欧康诺大法官的反对意见。艾普斯坦因教授也是持反对意见的代表。他认为，此次判决“是对国家征用权的滥用。

　　反对派意见认为，如果预定（甚至可能仅仅是被保证）的积极“附带效应”就足以合宪地把财产从一个私人一方转移到另外一个私人一方地话，那么“公共使用”的限制就名存实亡。他们指出，公众利益并不仅仅体现在土地的市场价格和政府库房的收入上。

　　此外，尽管争议的焦点集中在“公共使用”上，原告对补偿也不是毫无异议。原告方指出，由于补偿没有包括他们建造在土地上房屋的价值，所以如果土地被拿走，那么他们就将面临无处容身的境地。艾普斯坦因教授介绍说，实际上，到目前为止，还不清楚新伦敦市政府和开发商是不是能够筹措到足够的钱来购买土地。虽然最高法院作出了同意地方政府征地的判决，但是，这只是表示，新伦敦政府的开发计划可以进行，但具体能不能执行还不一定。而且，该计划还将被提交公众会议讨论，根据讨论结果，可能还会改变方案，那么有可能就不用再征用有争议的土地。

　　通用准则

　　新伦敦案是一个非常典型的美国政府土地征用案，马洛伊教授为我们从这一案例中总结出了8条美国土地征用的基本准则：

　　1. 土地征用必须服务于“公共目的”，政府必须在征用之前举行公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，并且保证公开公正原则的贯彻。

　　2. 政府的决策必须是在全面计划的基础上作出，决策必须是合法并且通过了多数业主的同意。

　　3. 利益必须有广泛性。也就是说，私有的财产被征用之后绝对不能允许出现被少数人获利的情况出现。最终的利益必须由广泛的公众所享有。

　　4. 政府必须遵循公开的程序。尤其是召开听证会，保证公众的知情权。政府必须有专家的报告证明其发展计划是服务于“公共目的”的。

　　5. 政府必须提供合理补偿。

　　6. 政府官员必须回答公众的提问和质疑。

　　7. 私有财产所有者和其他公众都有权对政府提出质疑或者反对他们的决定并诉诸法院。

　　8. 如果以上所有这些规则和程序都被正确地遵守并执行，那么法院应该尊重由民主选举所产生的政府作出的决定。

　　法律程序

　　1) 预先通告。

　　2) 政府方对征收财产进行评估。

　　3) 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提出反要约(counter-offer)。

　　4) 召开公开的听证会(Public hearing) 说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。

　　5) 如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。

　　6) 法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；

　　7) 双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。

　　8) 如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“公平补偿”的数额。

　　9) 判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。

　　(作者：飞天)