中国实行的“世界上最严格的耕地保护制度”尽管成果不斐，但充其量只能称作“阶段性胜利”，接下来的战斗可能更为复杂和棘手。

　　几乎所有的人都看得到，政府是以铁腕击退各地开发区的“圈地运动”

　　高潮的，其手段包括：

　　——去年7月中下旬，国务院在一周内连下两道“黄牌”，分别下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》；

　　——去年7月30日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，部署清理整顿各类开发区用地、加强土地管理；

　　——去年8月8日，由国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署组成10个督察组奔赴各地，对各地各类开发区进行审查摸底；

　　——去年最后一天，国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、商务部以“特急”件向各省、自治区、直辖市政府发布《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》；

　　——今年2月，国土资源部、国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署发出《关于严格按照标准和政策界限抓紧清理整顿现有各类开发区的函》，要求各省、自治区、直辖市利用1个月的时间清理整顿现有各类开发区。

　　有媒体评论政府此次清理动作之大与持续时间之长是“前所未有”的，其结果是各地撤销了6000多个开发区中的3763个，核减了3.54万平方公里（1平方公里=1500亩）——这些土地已经超过了目前中国全部城镇用地面积的总和——开发区规划用地面积的一半；开发区共退回土地1600多平方公里，复耕土地1100多平方公里。

　　北京市的清理力度可能是最大的，开发区被砍掉了九成多，由原来的470个锐减到28个，其中国务院批准设立的3个全部保留，市政府批准设立的27个撤销9个，国务院所属部门、市政府所属部门和各区县政府设立的111个拟保留7个，经区县以下政府和区县所属部门批准设立以及擅自设立的329个全部撤销，规划面积由8.8万公顷（1公顷=15亩）减少到了4万公顷。

　　在北京大兴区庞各庄镇路口，一个高高的“P”形钢筋水泥雕塑上只留下了“庞各庄”3个字。当地人说，原来雕塑上还有“工业区”3个字，现在已被撤掉了。该区国土资源与房屋管理局负责人说，到目前为止，大兴共拆除工业开发区（工业大院）匾牌、广告108处。

　　但是事情还远没有完，因为各地仍存在着一些相关的问题需要解决。国土资源部办公厅主任王世元不久前曾专门就此说道，一些地方片面追求经济增长而盲目批用土地的冲动依然强劲，而在政策和体制上还存在着不利于保护耕地和严肃执法的深层次问题，加强土地管理的治本之策亟待进一步完善和落实。

　　各地不泯的“圈地冲动”来自招商引资能够直接拉动GDP的增长，对于地方官员来说这是政绩的体现。北京师范大学不动产学院教授黄兴文说，在现行的《土地管理法》下，政府可以用低廉的价格从农民手中拿到土地，然后以很高的价格卖给开发商，过多的收益会进一步刺激征地的积极性。

　　这意味着对政府的新的挑战。上一次挑战发生在10年前，当时，政府也曾对开发区进行过严格整顿，但结果是全国的耕地从1996年的19.5亿亩降到现在的18.5亿亩和43%的开发区土地被闲置。

　　不过政府还是表现出了迎接挑战的巨大决心。国土资源部土地利用司副司长束可欣说，国家今年将开始新一轮土地利用总体规划的修编工作，加大超标开发用地的惩罚力度，同时，《土地管理法》也在着手修改。

　　上个月，由国土资源部、发改委、监察部、建设部、审计署组成的9个组已分赴各地，检查验收土地市场秩序治理整顿结果。

　　国土资源部部长孙文盛说，这次检查验收是促使宏观调控措施落实到位的重要手段，将以查处重大土地违法案件为重点，并且希望通过检查总结经验，探索“长效机制”。

　　自去年以来，国土资源部直接公开查处了9起典型案件，而去年全年，各地共发现各类土地违法行为17.8万件，立案查处12.8万件，涉及土地面积6.8万公顷。

　　只要再看看前年的情况就能知道土地违法是多么猖獗了。2002年，各地共发现土地违法行为14万件，涉及土地面积3万多公顷，其中耕地1.5万公顷，分别比2001年上升12%、26%和50%.

　　在土地违法方面，浙江省义乌市由于太令人震惊而被称为“义乌现象”。直到去年10月之前，这个县级市下辖的13个乡镇（街道）还无一例外地拥有自己的工业园区，而其中仅有1个是经有审批工业园区权限的省级政府批准的，也就是说，当地的其他工业园区全是“黑户”。

　　据了解，义乌市2002年年初城市建设用地的计划指标为1000亩，但到当年年末，其实际用地量已达两万多亩，超标20多倍。

　　“义乌现象”被认为集中体现了所有的土地违法行为：越权审批、违规圈占土地、低价出让土地、强行征用农民集体土地、拖欠土地补偿安置费……

　　被国土资源部公开通报的案件之一是属于“土地未批先用”的“南钢案”。南钢在扩建时申请用地200公顷，但未等获批便开工建设。

　　和南钢同处南京市的江宁科学园于今年元旦后被当地政府叫停。去年10月，该园一次就卖出了近89公顷土地，而在南京市政府土地储备计划中，整个江宁区9-12月总共只有60公顷的土地出让额度。

　　全国性的“圈地运动”始于1987年。据建设部统计，在上一次整顿前的1993年3月，县级以上的开发区就已多达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇用地面积总量还多0.16万平方公里。据说，由于开发区太多，广西省北海市政府当时想建一个图书馆都找不着地。

　　中国人民大学土地管理系主任叶剑平说，那次“圈地运动”的主要后遗症是银行沉淀了数百亿元资金，留下了数千万平方米烂尾楼，闲置了数千亩土地。

　　一位从事土地管理多年的工作人员说，土地管理问题的根本在于《土地管理法》给了各级政府征地的审批权，而负责监管的国土部门又直接受各级政府的管辖。

　　山东省国土资源厅的一位官员也抱怨道：“国土部门只有监管权，只有出了问题我们才能出面干预。”

　　1998年修订的《土地管理法》被认为存在漏洞。它允许政府为公共利益的需要征用集体所有的土地，但却没有说明什么才算是“公共利益”，这导致征地的理由相当混乱。

　　《土地管理法》还要求征地按原土地用途进行补偿，具体测算按被征地前3年平均年产值的倍数确定补偿费。这种补偿测算方法带来的后果之一，就是在开发区密集地区，开发区之间为了争取投资项目往往有条件竞相压低地价。极端的情况是，在有的地方，1亩地本该卖几十万元，但开发区却只收取投资方几万元甚至白送。

　　“如果只限于对现有的土地制度修修补补而不进行相关制度的配套改革，”中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲说，“就不可能从根本上解决土地征用过程中存在的问题。”

　　张晓玲说得对，因为修改后的《土地管理法》的重点，据束可欣说正是土地如何合理利用和在征地过程中如何保护被征地者的利益。

　　这对过去十几年来在各地“圈地运动”中失去土地耕作的农民来说是个好消息。这一群体据保守估算已经达到了2000余万人，王吉山便是其中之一。

　　王是山东省齐河县法王庄的农民。两年前，该县政府为引资建造别墅区和高尔夫球场，以每亩地200多元的作物补偿征去了包括法王庄在内的4个村子的2800亩农田，而生长在这些田地上即将收割的小麦，在市场上每亩能卖到三四百元。

　　对当时的情景，一家报纸描述道：

　　尽管当地农民反对，4个村的农田还是被挖掘机铲平了。农民们眼睁睁地看着金灿灿的麦子被埋在了泥土下。

　　王吉山心疼地说：“那些都是我们吃的粮食啊，就这么被白白糟蹋了！”