无偿划拨在特定的历史阶段有其存在的理由，但是如何解决因无偿划拨造成的土地资源浪费问题，已经成为不可回避的课题。随着土地市场的发展，划拨土地已经进入市场交易，为了确保土地市场的有序运转，城市政府一般都规定划拨土地必须实行公开交易。划拨土地进入市场交易在一定程度上拓宽了城市用地空间，盘活存量土地，调剂土地市场余缺，进＿步挖掘和提高土地利用的潜力和效率，因此，逐步完善和规范划拨土地的交易是不断盘活国有土地资产的需要，也是土地市场发展的需要。

　　一、划拨土地交易机制的特点

　　划拨土地进入市场交易，是土地无偿使用向有偿使用过渡时必然会出现的情况，划拨土地的交易也是对土地管理双轨制问题的﹁种解决方式。在中国的社会主义市场经济中，土地的配置是以政府调节为主，市场调节为辅.在严格的政府管制的土地体制之下，留给市场调节的余地是非常小的，因此，划拨土地的交易机制存在以下几个方面的特点：

　　(1)划拨土地使用权未经批准，不得进入土地市场交易；(2)划拨土地交易的土地用途受到管制，改变用途必须得到政府土地管理、规划管理等有关部门的批准；(3)划拨土地应实行公开交易，法律法规禁止私下交易，但由于经济利益的驱使隐形交易却依然存在；(4)划拨土地的所有权属于国有，进入市场须补交土地出让金。

　　二、划拨土地交易的经济学分析

　　1.土地供应数量与土地价格的关系

　　如图1土地市场的均衡与地价的决定所示，0P表示土地价格，0Q表示土地供应量，D是土地需求曲线，S是土地供给曲线，土地需求曲线与土地供给曲线的交点是土地市场的均衡点，它决定土地的均衡地租，即土地交易价格。我们假设，在一定的时期内，如果社会的需求信息得到完全表达，即土地市场能够完全反映需求信息，社会对土地的需求量是基本不变的，即需求曲线D不变，显然，这种情况下由土地供给曲线S决定土地价格。

　　根据土地交易和土地垄断的特点来分析土地市场的有关状况。在土地市场竞争条件下，土地的供应量在竞争价格P2水平时为Q2，此时市场达到均衡状态。在我国，土地属于国家或集体所有，很明显，土地属于准公共商品，土地市场不可能达到完全竞争状态，政府会在法律法规上限制土地的供应量或规定只允许某些地区或某些类别的土地可以上市，从而使得土地所有者(政府)处于垄断地位，并以此取得垄断收益。在土地垄断市场，土地的供应量只达到Q1(Q1远小于Q2)，土地的垄断价格则高达P1(P1远大于P2)。此时土地所有者(政府)取得垄断收益P1ACP2，而土地需求方损失部分消费者剩余。根据土地稀缺理论，自然界可供利用的土地总量无法满足人类日益增长的土地需求，而城市土地的稀缺性在此基础上却进一步增强，为维持城市经济和社会的可持续发展，确保土地利用的效率和集约性，在城市可利用土地非常有限的状态下采取“非饱和供应”成为城市政府土地供应政策的必然选择，因此，土地垄断收益P1ACP2也是一个情理之中且符合公共利益的经济选择。

　　2.划拨土地交易隐形市场的存在

　　隐形土地市场是指在城市中以隐蔽的形式进行国有划拨土地使用权非法交易活动的地下市场或灰色市场。其具体形式包括：在出租、出卖房屋活动中隐含土地使用权的出租、转让；直接出租、转让国有划拨土地使用权；以国有划拨土地使用权入股与他人合办企业。土地隐形市场的形成主要来源于划拨土地使用权的地下转让，他们通过规避法律法规，从而吞享了土地的巨大收益，影响土地市场的正常发展。

　　3.国有土地资产流失的形成

　　根据划拨土地隐形交易与划拨土地公开交易的区别，我们完成了土地需求变动对地价影响的经济分析图(图2)。在一个特定的区域和特定的历史时期，需要进入市场交易的划拨土地的总量是一定的，因此划拨土地的供应总量基本不变，可以由垂直的供给曲线S表示，很显然，在这种情况下土地价格由需求曲线D决定。由于各种不确定因素的存在和土地市场与完全竞争市场的差距，在现实土地市场中，真实的土地需求信息难以完全体现，即真实的土地需求曲线D0一般难以达到，实际成交的需求曲线只会与D0不断接近。

　　在买方数量不足的情况下，划拨土地隐形交易的价格不是市场竞争价格(既通过招标、挂牌、拍卖而实现)，而是协议价格。在隐形市场，由于市场信息的缺乏，土地需求曲线D2与真实的市场需求信息D0有较大差距，土地交易双方所获得的土地价格信息是扭曲的，土地市场在C点达到均衡，此时的土地交易价格为P2。如果通过市场管理，划拨土地交易进入土地有形市场公开交易，由于市场信息公开和交易主体充分的权利保障，市场能够吸引足够多的买方参与竞买，此时的土地需求曲线D1，与真实的市场需求曲线D0更为接近，较好地反映了真实的市场信息，在均衡点B的土地价格P1,最为接近土地的真实价格即完全竞争市场条件下土地所能获取的价格P0，这就较好地体现了土地价值，确保国有土地获取最大限度的收益，也促进了土地市场健康有序地发展。

　　划拨土地隐形交易的直接后果就是P1BCP2部分的国有资产的流失。划拨土地隐形交易扭曲了土地市场，导致原本属于国家的部分收益流入集团或个人的腰包，引起社会经济发展的不公平。

　　三、划拨土地隐形交易产生的问题

　　划拨土地使用权交易量十分巨大，但是其中只有少部分是在有形土地市场公开交易完成的，很大一部分都是私下完成交易，然后再补交土地出让金，更有甚者是在私下流转多次之后才到土地部门登记注册，导致土地权属状况异常复杂，这些现象直接给地籍管理增加了难度。划拨土地隐形交易所产生的影响是多方面：

　　1、土地使用权私下流转，部分交易权属不清，增加地籍管理的难度；

　　2、扰乱土地市场秩序，削弱政府政策对土地市场的影响力；

　　3、隐形市场的地价有非常大的随机性，影响到正常的土地出让市场，影响土地价值完全显现；

　　4、使政府对土地市场土地供应总量失去有效的控制。

　　四、解决策略

　　1.划拨土地使用权转让实行强制性公开交易

　　浙江省杭州市国土资源局于2003年9月发出《关于对市区国有划拨土地使用权转让实行公开交易的通告》，从而走出了划拨土地使用权转让实行强制性公开交易的第一步。该通告的出台，将使杭州市有形土地市场建设迈出关键的一步，逐步摆脱“有场无市”“有场弱市”的局面。划拨土地使用权在转让之前应向土地有形市场提出转让申请，并在有形土地市场内公开交易后方可分别办理土地转让处置和相应的登记手续，需单独转让国有划拨土地使用权或连同房屋转让国有划拨土地使用权的，由转让人持国有土地使用权证、房屋产权证、主管部门或董事会意见到土地有形市场进行申报，并提供有关数据，通过市场公开交易确定受让人。

　　2.建立信息发布平台，提高市场繁荣度与交易效率

　　可以建立一个全方位的土地交易信息发布平台，使交易双方可以在任何时间、任何地点获取市场信息，使土地有形市场在无形的网络世界得到延伸。土地交易信息发布平台应该包括网络平台和传统新闻媒体平台，所发布的信息应该包括土地供求信息、土地市场形势分析信息、土地新闻、土地政策法规及市场咨询信息等等。划拨土地使用权一旦进入有形市场公开交易，就要求土地交易信息发布平台及时向社会发布充分的信息，以此充分提高市场繁荣度和交易效率。

　　3.加快土地市场立法，维护市场公正

　　加快土地市场立法，使土地市场运作和管理尽快纳入法制轨道，最大限度减少人为干预，营造公正的市场环境。要根据土地市场发育的程度，及时制定有关制度和政策，尤其是要界定强制进入有形市场公开交易的土地使用权种类，比如对行政划拨土地使用权转让、经营性用地出让、协议出让或减免地价的首次出让、集体非农建设用地转让和政府限制转让或出让合同约定限制转让土地使用权等类别应强制入市公开交易。

　　没有一套行之有效的、依法公开交易的制度，土地市场建设不可能做到公开、公正和公平。遵循市场规律配置土地资源是市场经济发展的必然选择，建立和完善有形土地市场，制止划拨土地隐形交易，确保国有土地资产的保值增值，同时，保障产权安全和交易安全，为市场参与者增加交易机会，形成土地使用权公开、公平、公正交易的市场环境，是当前深化土地管理体制改革强化土地市场建设的重要环节。

　　(作者：杭州市国土资源局土地交易登记发证中心侯百曙)