新《土地管理法》修订实施之后，这些年来对土地管理的依法行政工作起到了很好的法律规范和指导作用；但在农村集体土地征用的模式、征地补偿安置的方式、标准等方面，有必要进一步明确有关规定，从而，切实保护农民合法的土地权益。为此，本文结合上海市集体土地征用的实际谈对《土地管理法》修订的建议。

　　一、从实施土地征用补偿安置的问题分析并提出对《土地管理法》修订的建议

　　由于现行的《土地管理法》等法律法规在某些方面没有明确规定，或者现有的规定已不符合目前社会发展的实际，因此，在具体实施土地补偿安置的过程中，存在着以下几个方面的问题，应当在《土地管理法》修订时予以规定。

　　（一）集体土地所有权三级所有基础上实施的征地补偿费分配，给予被占地农民份额缺乏明确的规定

　　按照土地管理法律、法规规定，农民集体所有的土地，其所有权分别属于乡镇、村和村民小组三级所有。建设征用集体土地后的补偿费应归土地所有权和原土地使用者，主要用于被征用、使用土地的单位发展生产和生活补助。但在实际的操作过程中，这项费用大多数由乡镇或村掌握使用，并没有落实到被征用、使用土地的单位;也没有用于发展生产和补助农民生活，真正落实到被占地农民手里的费用就更少。在征地过程中，应当处理好征地费中集体和农民个人之间的分配关系，减少集体部分、扩大农民个人部分的权益。在目前集体产权主体不明确的情形下，有必要在《土地管理法》修订时予以明确。

　　（二）现行的征地补偿费标准设计不合理，农用地转变为建设用地、集体土地转变为国有土地所产生的增值利益农方不能分享

　　按照土地管理法的规定，本市在农业收入倍数基础上，结合区位因素、区域经济发展条件等市场因素，综合研究制订土地补偿、青苗补偿标准。但这种以农业产值计算补偿费的方法，不能反映土地的真正价值。从目前补偿安置具体实施的情况来看，特别在一些城郊结合部地区，如用于房地产等经营性项目的征地，按照现今征用土地的补偿原则所造成的巨大利差，不能够为原用地农民、农村集体经济组织所享有，这给征地工作带来了不少的难度。因此，在《土地管理法》修订时，有必要改变现行的补偿方式，建立按地价补偿的模式，以保证利益分享的公平性和合理性。

　　（三）征地拆迁房屋是征地过程中与农方个别主体协商补偿安置的过程，但现行的征地补偿安置程序并没有针对性的规定

　　从现有法律规定结合操作实务来看，征地过程中对农村房屋的拆迁，是在征用土地方案和征地补偿安置方案的拟订或公告后，由征地拆迁单位与农村村民住房的所有权人具体协商补偿安置的过程。由于征地补偿安置公告的内容不是征地部门与个别主体签订的征地补偿安置协议，因此，现行的法律对征地拆迁房屋的程序、补偿标准、拆迁纠纷的解决等方面，都没有针对性的规定。为规范征用农民集体所有土地拆迁房屋及其附属物的补偿安置活动，加强征用农民集体土地房屋拆迁管理，上海市房地资源管理局考虑与城市房屋拆迁管理的有关规定相衔接，从征用农民集体土地房屋拆迁补偿安置的方式、补偿标准和拆迁管理等方面作出了若干规定，在具体的操作中也取得了好的成效。为此，在《土地管理法》修订时，有必要在征地补偿安置程序中，明确规定征地拆迁房屋的有关程序、补偿标准、拆迁纠纷的解决及拆迁管理等方面内容。

　　（四）关于征地劳动力安置及失地后的社会保障，现行的有关规定在实践中已失去了意义，有必要结合新的社会实际予以完善

　　对于被征地农民的安置问题，原《土地管理法》规定得较为具体，但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和农转非的办法，在实践中已失去了意义。目前，上海由市劳动和社会保障部门牵头，已经确定对征地劳动力实行“落实基本保障，提供适度补贴，进入市场就业”的原则。“落实基本保障”，主要指由征地单位为征地劳动力一次性缴纳规定年限的养老安置费和医疗保障费，来解决失地农民的后顾之忧；“提供适度补贴，进入市场就业”，主要指对一时难以就业的，给予适度补贴，被征地劳力在接进入市场就业；对养老人员，按标准一次性向区县政府指定的征地养老服务机构缴纳人员安置费用。同样，在《土地管理法》的修订时，应当在征地劳动力安置及失地后的社会保障方面的内容作较大的调整，只有这样，才能为各地因地制宜制订被征地农民的安置办法提供空间。

　　二、对现行土地征用程序的分析并提出对《土地管理法》修订的建议

　　从现行的土地征用程序分析，主要有以下几个方面的问题，因此针对性地提出以下建议。

　　（一）征地范围过宽，建议通过公布国家征地目录缩小征地范围

　　按照《土地管理法》第二条的规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”在实际中，有关“公共利益”的内涵和范围，从未有明确的法律解释。因而，除去一些传统的市政建设、基础设施、环境保护、生态建设以及国家和机关用地以外，在现行的征地制度中，为了满足城市化建设和经济发展的客观需要，往往将实施规划的调整统统理解为公共利益的范畴。应当说，征用权使用的过宽过滥，变相地损害和剥夺了农民和农村的财产权和所有权。因此，建议通过公布国家“征地目录”，缩小征地范围，而对“征地目录”以外的建设用地项目，特别对商品房、商业、旅游、娱乐等经营性建设用地项目，必须区别对待，在征地补偿方式、标准等方面进行不同的规定。

　　(二)从公告的实际效果分析，建议将“两公告、一登记”改为“一公告”

　　“两公告、一登记”制度，即征用土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告，有利于从根本上改变以往征地规定不具体、征地过程不透明的弊端，保障被征地农民的合法权益。但在具体的操作过程中，征地补偿安置公告的内容仅仅是经政府批准的一个适用于所有被征地农村集体经济组织极其成员的方案，而不是已经达成或将要达成的协议。征地补偿安置公告中涉及‘呕地补偿安置方式、标准”的内容，政府一般都有政策性规定予以公布。其次，对集体经济组织的财产补偿内容，可以根据村民委员会组织法的有关规定实行财务的公开，因此，在征地过程中实行“两公告”，其实际意义不大。

　　（三）征地补偿争议的裁决方式和程序，建议作出明确规定

　　《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》均规定了未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿安置方案进行补偿、安置引发争议的，适用调解和裁决。但在具体操作时，征地补偿争议的内容往往涉及撤销村民小组（原生产队）、撤队资产的处理和分配、村民房屋的拆迁补偿达不成协议等方面，对此类征地补偿争议纠纷的解决，没有明确的规定。其次，在裁决的机构设置上，有必要明确规定在土地管理部门建立征地补偿争议的裁决机制。

　　三、对农村集体建设用地流转补偿安置问题的分析并提出对《土地管理法》修订的建设

　　针对现实征地制度中的不足，国土资源部从2001年开始，推行征地制度改革试点，并将本市青浦区列为首批联系点。根据国土资源部《征地制度改革总体方案》的要求，结合试点区的实际，上海市在2001年底拟定了具体实施方案。并由市计委、市财政局、市政府法制办、市建委、市市政工程局、市房地资源局、市劳动保障局等7个部门联合制定了《关于加快本市高速公路网建设的若干政策意见》，对本市高速公路网建设体制提出了改革方案，其中,在用地政策中试行土地使用权合作方式，即由被用地的集体经济组织以土地使用权参与项目合作,被用地农民身份不变。参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作回报。从上海试点的情况，同时分析外省市农村集体建设用地流转的试点情况，可以发觉,流转后的补偿安置往往存在着以下几方面的问题：一是农村户口不能够“农转居”;二是符合安置年龄段的农民失去土地后却得不到安置，符合养老年龄的农民不能享受征地人员的养老金和医疗保障，只能享受农保;三是生产队已没有耕地但不能撤制，农民历年积累的集体资产不能分配，但生产队运转的费用开支依旧在发生；四是借地流转方式对农民住房采取不动迁政策；五是农民最终每年拿到的借地费各地悬殊过大，引发农民因相互攀比而不断上访。为此，在《土地管理法》修订时，要特别关注各方利益的分配关系，特别是政府、土地所有权人和土地使用权人之间的利益分配，进一步保护集体和农民的合法权益;保持农村社会的稳定和发展。

　　(作者：徐海弘)