一、土地政策参与宏观调控的内容

　　土地参与宏观调控的内容是很丰富的，政府可以主要通过控制土地供给的数量、供给结构、供给方式、供给主体等多个方面影响经济运行，而且，在调控时可以运用经济、法律和行政等多种手段，这可以使政府能有更多的选择、更有效地实现宏观调控的目标。

　　一是控制土地供给的数量，包括事前和事后的控制。首先是事前的控制，即通过编制土地利用总体规划和年度用地计划来控制土地供给的数量。土地利用总体规划和年度用地计划要具有科学性、前瞻性和统筹性，同时，经法定程序批准的规划和计划必须严格执行，确定的建设用地总量不能随意突破。其次是事后的控制，即监督检查规划和计划的执行情况，并对违反规划和计划用地的要依法进行处理。如我国政府在2003年初的以开发区清理整顿为重点的全国土地市场治理整顿中，撤销了各类开发区4735个，占开发区总数的70.2%;核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64.4%;目前已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里。通过清理整顿，大量圈占土地、乱占耕地的势头得到了基本遏止。当然，由于事后的控制需要耗费大量的成本，因此，应当主要依靠事前严格的规划和计划控制土地供给的数量。

　　二是控制土地供给的结构。土地可以有多种用途，其中，产业用地是最重要的表现形式。当产业结构出现重大调整以及出现一些新兴产业，如信息产业、物流业、会展业时，都需要对土地供给结构进行调整。就房地产业而言，为缓解城市住房紧张的局面，也需要在控制总量的情况下优化供地结构，如增加对普通住房和经济适用房的用地供给。因此，针对许多城市出现的供地结构不合理的现象，政府可以通过调整土地结构的手段解决。目前，中央停止了不符合国家产业政策的项目用地供应，停止了别墅类土地供应，限制高档公寓等高档商品房用地的供应以及继续停止高尔夫球场用地的供应等，可以说是政府采取的控制土地供给结构的一些措施。

　　三是控制土地供给的方式。计划经济体制下，实行土地由中央集中计划供应，单位无偿使用的制度。这种方式存在许多弊端，土地资源得不到优化配置。改革开放以后，除法律规定的可以划拨使用的土地外，逐步实行土地有偿使用的制度，即在不改变土地国有的前提下，采取协议、挂牌、招标、拍卖等方式，将国有土地使用权有偿有期限地出让给土地使用者。以上几种方式中，挂牌、招标、拍卖具有公开、公平、竞争性等特点，最符合市场经济的需要；而协议出让更多依靠出让机构的能动作用，随意性和盲目性比较大。2002年5月9日，国土资源部签发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，要求从2002年7月1日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。2004年3月31日，国土资源部与监察部联合下发71号文件规定，从8月31日开始，各省区市不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性国有土地使用权。“8.31”大限表明了政府要使土地供给方式纳入规范化轨道的决心。

　　四是控制土地供给的主体。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让由市、县人民政府负责，但实际上县以下的镇、乡人民政府也出让土地，甚至村民委员会也直接出让集体土地。同时，由于国有土地缺乏明确的产权代表，出让土地的部门不只是土地管理部门，城市建设委员会、经济技术开发区等机构，也具体实施土地的出让工作，从而，造成增量土地出让主体的混乱。另外，存量划拨土地使用者可以通过补办出让手续进入市场流转以及土地隐形交易市场的存在，使得众多划拨土地使用者或其主管部门，也成为土地的供应者。因此，我国土地实际上存在多头供应的局面，而土地供应主体的多元化，容易造成土地供给总量失控，耕地锐减，政府的土地利用规划与计划也会因而失效。要改变土地多头供应的局面，政府就必须将分散的土地集中起来，垄断土地一级市场的供应，而实现政府对土地一级市场垄断的有效途径可以说是建立土地收购储备制度。自从1996年上海建立第一家土地收购储备机构开始，许多城市也纷纷建立，并在实践中不断完善其运作模式。

　　土地参与宏观调控，政府可以采取行政手段、经济手段以及法律手段等。西方市场经济国家对于土地的管制，主要采用经济手段和法律手段。而现阶段，我国还会采取一些行政手段，这与我国正处于由计划经济向市场经济体制过渡的阶段有关，我们还需要利用传统计划的行政能力逐步引进市场机制。在此次宏观调控中，政府采用了行政手段，如对部分行业和城市实行农用地转用停止审批半年的决定；采用了经济手段，包括价格、税收、信贷等杠杆，我国主要运用信贷杠杆。

　　二、土地参与宏观调控存在的问题

　　政府创造性地运用土地调控宏观经济，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设以及提高土地集约利用水平等方面取得了阶段性的成效。从理论和国内外实践两个角度，土地都不失为政府干预经济的有效手段，但就我国而言，由于还存在一些体制、观念、政策以及技术等各方面的问题，一定程度上影响了土地政策参与宏观调控的效果，具体表现在以下几个方面。

　　（一） 土地规划缺乏严肃性

　　《全国土地利用总体规划纲要（1997～2010）》是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。虽然这部历时10年，耗资10亿元的规划，在加强土地宏观管理、严格保护耕地、促进土地集约合理利用方面，发挥了一定作用，但总体上实施的效果并不理想。由于乱设园区以及随意扩大建设用地规模等行为，暴露了规划缺乏严肃性。现在，离规划年限还有几年，许多地方却差不多用完了指标，而且，许多地方存在随意修改规划或不执行规划的行为，可以说，土地利用规划已经有名无实。

　　(二)土地调查统计数据缺乏真实性

　　统计数据是政府决策的重要依据，目前，各地上报的有关建设用地量、基本农田保护量、规划与计划执行情况等数据，存在严重不实的现象，这就直接影响了国家对土地占用、建设用地审批等真实情况的了解，进而影响了国家利用土地调控经济的有效性。

　　（三） 土地产权不明晰

　　我国实行城市土地归国家所有，农村土地归集体所有的土地所有权制度。两种土地所有权都存在产权模糊的问题。就城市土地而言，由于中央和地方已实行分税制，土地收益基本归地方政府，因而，城市土地实际是归地方政府所有，或进一步演化为部门所有。但实际上地方政府或部门又不是以土地所有人的身份，而是以代理人的身份管理土地，因此，并不具有对土地财产的责任感。就农村土地而言，虽然法律明确规定归集体所有，但未规定是属于哪一级集体所有，在有的法律中界定为乡（镇）、村两级，有的界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织，还有的则笼统规定归集体所有。城市土地产权模糊，往往造成多头供地以及地方政府大量违法用地的情况。农村土地产权不明，往往造成农户缺乏经营土地的激励以及由于承包期的限制，存在经营的短期化行为等。再加上城市土地所有权与行政权紧密结合，造成了城市土地所有权与农村土地所有权在事实上的不平等，在土地由农业用途转为城市建设用途时，由于缺少真正的约束机制以及集体组织领导人的机会主义行为，结果造成农业用地的大量流失及农民利益的被侵占。

　　（四） 政府职能未能准确定位

　　在完全市场经济国家，国家的作用主要在于消除市场缺陷，维护社会公平。我国社会主义市场经济体制虽已确立，但仍待完善，政府对经济活动的介入要高于完全市场经济国家。政府既当“裁判员”，又当“运动员”，既是“守夜人”，又如同企业一样，也是利益主体，而且，是一个垄断性的利益主体，政府往往出于政绩的考虑，以土地来换取本地区经济总量的增长，可以说，此番经济过热很大一部分原因是由于政府的利益冲动造成的。

　　（五） 开发商存在软预算约束行为

　　在西方市场经济国家，开发商要在竞争性的市场上通过竟价获得土地，开发商报出的价格取决于四个因素：一是在这块地上能够建什么；二是在开发之后这块地以及地上建筑售价为多少；三是开发土地与建筑的成本是多少；四是有多少利润足以补偿开发商时间与风险的成本。考虑上面四个因素，用预期的售价减去估计的成本与应得的利润，得到开发商据以报价的土地价格上限。如果开发商的报价高于此，意味着其利润的减少；如果低于此，则利润会增加，这种竟价方法被称为剩余法。而我国目前许多房地产开发企业仍具有国有企业性质，资本结构单一或是“一股独大”，具有负盈不负亏的弊端，往往导致开发商在房地产市场销售火爆的诱惑下，存在不考虑成本，无论地价有多高、地段有多差，都要抢下来的不理性投资行为。这种行为，不仅扰乱了土地市场的秩序，也造成了国有资产的损失。

　　（六） 政府行为缺乏严格的约束机制

　　目前，土地市场混乱的表现，主要是地方政府的违法违规行为，其原因除了地方政府受利益驱动外，另一个重要的原因是因为政府的行为没有约束。市场经济是法制经济，所有市场主体的行为，都应受到法律的严格规范。但我国法律比较偏重于规范企业行为；规范政府行为的法律则严重不足。另外，政府部门也没有完全公开土地供应方面的信息，约束政府行为的另一渠道，即公众的监督也就无法发挥作用。如此，导致地方政府不仅滥占土地，甚至用暴力圈占土地，还利用手中职权通过对土地的暗箱操作中饱私囊。

　　除以上提到的问题外,作为政府利用土地调控经济的重要一环——城镇土地收购储备制度，在其顺利开展上也存在许多问题。不仅政府手中的土地储备很少，不足以对土地市场造成影响，还间接刺激了地方政府大举征地，导致将增量土地也纳入储备的后果。

　　三、增强土地参与宏观调控有效性的建议

　　要增强政府利用土地参与宏观调控的有效性，应主要考虑以下几个方面。

　　（一） 注重土地规划的科学性、民主性与刚性

　　土地规划是政府控制土地利用的基本手段，必须经过科学的论证。西欧国家的土地规划公布后，往往历经百年也不会有问题。但我国的规划有时三五年就要变动，甚至有的地方出现居民刚拿产证就面临拆迁的问题。个中原由之一，便是规划缺乏科学的论证。科学、合理的规划，首先，是多学科综合研究的结果，因为土地规划涉及资源、环境、经济和社会各个方面，因此，需要多个学科的综合研究，需要管理层与科技界的共同努力。其次，规划应充分体现社会公众的意见，因为土地规划涉及到社会公众的切身利益，因而离不开公众的参与。如美国的规划就具有从社区到城镇到都市再到区域的自下而上的特点，每个层次都设立独立于政府的规划委员会，其成员是由不同经济利益的社会阶层、族群和社区的代表构成的。我国在制定规划时也可以通过社会调查或选派不同职业代表等形式使公众参与。此外，公众的参与不只体现在规划制定时，还应包括对规划实施情况的监督与检查等内容。最后，要注重土地规划的刚性，不可随意变动；违反土地规划的，应该负法律责任。可以考虑专设《土地规划法》，从而，增加用地者对规划的重视程度，改变目前规划形同虚设的状况。

　　（二） 改革和完善土地税制

　　土地税收是国家税收的重要组成部分，是调控经济的重要方法和手段。土地税收不仅可以增加政府财政收入，还有利于促进土地资源的合理利用，抑制土地投机以及避免土地闲置等。我国现阶段土地税收涉及的税类比较广泛，包括所得税、财产税、行为税、流转税等，税种有14个之多，包括城镇土地使用税、土地增值税、契税、营业税以及耕地占用税等。从我国土地税收涉及的税种看，流转环节的税种占较大的比例，而土地保有环节基本无税。从我国目前存在的大量占用和浪费土地资源的现象看，我们应当借鉴国外经验，进一步改革和完善土地税制。一是针对严格保护耕地资源的要求，可考虑适当提高耕地占用税率；二是设立土地保有税，有利于减少待开发的土地，促进土地的有效利用；三是设立土地闲置税，以有力地制止土地闲置、浪费土地资源的行为。

　　（三） 明晰土地产权

　　解决土地产权的问题，是一个艰巨的任务。一要考虑到我国的国情，二要考虑到未来我国经济改革与发展的目标。从这两点出发，提出明晰土地产权的思路:首先，应给予城市土地所有权与农村土地所有权平等的地位，要严格禁止借行政权利侵犯集体土地所有权。但从根源看，恰恰是城乡土地所有权的二元结构造成了侵权的发生，因此，今后可以考虑取消集体对土地的所有权，不论城市还是农村土地都归国家所有。其次，使农村土地使用权物化，即应赋予其物权的实质内涵。目前，城市土地使用权是物权，而农民获得的土地使用权只是债权。农民取得物权性土地使用权后，不仅有更大的激励经营与保护自己的土地，还可以促进农地的流转，形成农业的规模化经营。再次，培育农村土地市场。农村土地担负着农民就业与保障的功能，让农民获得物权性使用权，使一些人担忧农地的流转造成土地集中以及农民失去生活的保障，而农地市场的出现，可以让原来卖出土地的农民即使返乡后，也可重新获得土地。至于有可能造成的土地集中后果，可以借鉴国外对土地产权管制的做法，即对所购买土地的面积以及所拥有土地的面积进行限制。最后，产权是由一系列权利束所组成的，由于国家是一种政治抽象物，不可能去实际占有或使用土地，也不需要国家为了满足社会公共利益一定要实际占有或使用土地（可以通过税收制度），再加上前述地方政府已实际拥有几乎全部的土地收益，因此，国家可考虑保留最终的处置权，其它权利则交给个体，这不仅符合市场经济自主决策、分散决策的精神，而且，可以有效抑制地方政府的投资冲动、投资过热的问题。

　　（四） 转换政府职能

　　应改变政府对经济事务干预过多的现象。要强化政府宏观管理职能，政府调控主要以实现经济总量的平衡和经济结构的合理化及结构升级目标，同时，逐步缩小地区差距，调节收入分配，在保证效率的同时兼顾公平。弱化政府微观管理职能，政府应把部分职能让渡，让市场、中介组织、企业充分发挥自主性，政府只是起到监督和服务的作用。

　　（五） 加快现代企业制度建设

　　建立现代企业制度，实行规范的公司制改造，是国有房地产企业改革的方向。法人治理结构是公司制的核心，建立规范的法人治理结构可以明确股东大会、董事会、监事会和经理层各自的职责，形成有效的制衡机制。而积极发展多元化的投资主体，又是建立法人治理结构的前提，某种意义上说，没有投资主体的多元化，就没有真正规范化的公司。具有多元投资股东的制衡，不仅有利于实现政企分开，还有利于消除房地产企业不理性的投资行为。

　　（六） 建立健全有关法律法规

　　市场经济是一种法制经济，政府进行宏观调控的手段除了经济手段之外主要是法律手段。欧美等国家以及我国香港和台湾地区，也是依据各种法律法规对土地实施一系列的管理与监督行为。我们应该借鉴这些国家或地区的经验，建立和完善有关的法律法规，以保证政府调控有法可依、依法行政。目前，我国已形成以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心的系列单行法规与诸多规章相补充的法律体系框架，但在土地基本法以及一些职能法上面还存在空白。因此，首先应尽快制定调整土地关系的最基本的法律《土地法》；其次，制定与《土地法》相应的系列职能法如《土地利用规划法》、《不动产登记法》、《农地保护法》等；最后，应按照宪法对土地征用制度的修订，加快修正《土地管理法》。

　　(七)建立和完善各项制度

　　首先需完善的是土地收购储备制度。土地收购储备制度是借鉴欧洲土地银行制度而设计的，对加强我国政府宏观调控能力有很大的帮助。它不仅可以有效控制如前所述的多头供地的局面，还可以盘活城市内部大量闲置和低度利用的土地，可以使政府更好地实现公益目标，更可以促进企业改制。但土地收购储备制度也面临着一些问题，需要进一步加以完善。主要问题在于：一是缺乏法律支撑。虽然我国各地已开展土地收购储备工作，但全国尚未制定和颁布专门的法律法规，《土地管理法》中也没有明确规定。因此，必须尽快地制定和颁布全国性的土地收购储备专门法律，将土地收购储备全面纳入法治轨道，保证政府依法行政。二是缺少资金支持。土地收购储备过程实质是资金循环的过程，如果没有巨额资金的支持，土地收购储备就难以有效运作。目前，我国解决资金制约的办法主要是通过土地抵押从银行获得贷款支持，这不仅不能满足需要，还有可能带来银行贷款的风险。因此，我国可以借鉴欧洲一些国家的经验，实现多元化的筹资，除了财政拨款、银行贷款外，还可以运用发行土地债券的方式。其次，还应完善土地调查统计制度以及土地供应的信息公开制度等。全面而真实的土地统计数据，可以为政府更好地调控经济运行提供依据，土地供应的公开，则可以更有效地约束政府的行为。

　　(作者：孟星)