土地储备制度之病

　　房地产商期待的是一个公开透明的市场交易制度和环境，就像潘石屹所做的比喻一样，房地产商通过土地公开拍卖拿地就像是撑竿跳，谁有实力谁就能“过竿”。但问题是，在现有制度下，或可消除交易过程中的腐败，但仍无法剔除制度本身所原生的痼疾，权力寻租的现象依然存在空间。

　　1994年，北京市国土资源和房屋管理局(原北京市房屋土地管理局)首次对崇文区夕照寺项目进行土地拍卖出让试点，拍卖最终取得成功，这是北京第一次对土地交易方式进行改革。

　　2001年5月，北京市国土资源和房屋管理局土地整理储备中心成立，2002年2月，储备中心加挂土地交易市场的牌子。储备中心成立后，对广渠门外工业用地开展了国有土地使用权招标出让。在招标过程中，共有4家本地及外地开发商投标，经过评定，最终确定广州富力集团以超过31亿元的价格中标。

　　2003年，北京市土地整理储备中心和各区县土地整理储备分中心通过挂牌、招标等方式共成功出让了49宗共215万平方米的土地。

　　从2002年5月9日的11号令起，到33号文件、4号令和71号文件，北京市逐步将土地供应的渠道集中到了政府自己的手里，禁止开发商之间的协议转让和私下买卖交易。政府成了土地的惟一供应商。

　　但是，已经有人怀疑政府作为城市土地集中供应商的合理性。土地属国家所有，但土地出让的利益却由地方政府获得，这为国家利益让渡为地方政府利益或部门利益提供了可能，也是行政权力市场化的一种表现。

　　目前，土地储备制度已经在全国1000多个城市实行。低价征地，高价出让，是某些地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。据国土资源部门统计，前几年，地方政府土地出让金收入每年平均450亿左右，而同期征地补偿费却只有91亿元。

　　中国内地的土地储备制度，最早源于香港政府的“勾地”政策。当时，土地还属于港英政府，港英政府为了尽快把土地变成财富，开始实行批地制度，结果大量的财富流进了港英政府的腰包。另一方面，港英政府通过批地制度操纵了地价，直接影响了香港的房地产经济，导致房价高涨，普通市民承受不起，产生了泡沫。

　　中国人民大学法学院教授周珂曾于1993年专门到香港就其批地制度做过考察。在随后撰写的博士论文里，周珂就告诫中国内地不能实行类似的制度。他认为，土地使用权出让制度有两个根本属性，一是政府垄断一级土地市场，二是商业利益优先。所以这种制度的设计和实行已经决定了它首先是有利于政府的，其次有利于商人，惟一不利的就是民众和未来。

　　周珂认为，这项制度的出台，本身有它的目的性，政府想通过土地储备制度来达到对土地一级市场的垄断，限制土地的投机，防止房地产过热，平稳楼价。但是在他看来，这一制度根本不可能达到以上的目的。

　　“国家取得土地的收益，应当借鉴美国的做法，征收不动产税。”周珂说。国家应当把精力主要放在征税上，而不是土地出让金上。垄断土地市场而后卖地，必然难以控制地价；而且，收取土地出让金后的几十年期限存在很大的风险；另外，这一制度也很容易诱发腐败，腐败又助长这一制度的弊端。

　　在长期对这一制度进行研究后，周珂认为，应该结合我国民法典的制定，把我国土地的物权制度重新构筑。在我国现在的公有制情况下，尽量少通过这种手段批地，哪怕通过出租土地或以很低的价格出租再收取不动产税，以使土地出让中的投机行为造成的国有资产流失最小化，把发展商投机的空间压缩到最小，把土地储备部门出让土地的权利和腐败的可能尽可能降低。

　　政府的边界

　　迷信制度的经济学家或许认为腐败是制度不健全或监管不力的结果，崇尚道德净化的社会学家或许会相信清除腐败有赖于官员们的自我约束或“高薪养廉”，但是，片面地强调其中的任何一点，都无助于从根本上改变在某个政府管制的经济领域——比如房地产业内行政权力的寻租和越位。

　　美国哈佛大学教授安德烈.施莱弗(Andrei Shleifer)和芝加哥大学教授罗伯特.维什尼(Robert W. Vishny)在其合著的《掠夺之手——政府病及其治疗》一书中，详细研究了在各种社会经济型态中，政府对经济活动的干预模型以及为什么会产生腐败的根源。这种“掠夺之手”模型的理论出发点是，很多管理的实施目的其实是为了增加政治家自己的财富和权力。因此，对反腐败而言，放松管制和自由化远比在官僚体制内增加激励和进行人事选择更重要；至于有些在所难免的管制，则应该使得官员个人在行使权力时的随意性越少越好。

　　所以，两位经济学家认为：“腐败并不是道德败坏才出现的结果，而是政府的掠夺之手普遍而自然的运行结果。”只要存在管制，存在行政审批和许可，被赋予权力的官员就有被行贿的可能。

　　必须注意的是，除了在合法制度下官员个人进行谋私的可能外，作为官员利益集合的政府，也会倾向于获取更多的收益。比如，因为政府垄断土地供应源，具有绝对的定价权利，当市场对土地的需求量增加时，政府难免会人为地抬高地价。

　　“经营性土地招拍挂不等于土地市场化的资源配置，也不能反映土地的真实价格，原因很简单，因为土地源头的垄断是非市场化的。”北京华远集团总裁任志强近日撰文指出，“如果土地市场中有除政府垄断之外的土地供给者同时在市场中与政府的土地供给形成竞争时，才能称为真正经济学意义上的市场。”

　　在这种情况下，即使政府出于行政压力或调节市场供需的良好愿望而不抬高地价，但现行的招拍挂政策仍然会产生价高者得之的结果，因此，地价仍然会居高不下。

　　而且，更重要的是，简单地供求曲线并不能解决地价上涨的问题，即在价高时得到需求量下降的结果。因为开发商会将土地成本增加的部分转移到消费者身上，最终是由消费承担了房价上涨的后果。

　　“我们承认凯恩斯所证明的市场会在短期内失灵，政府有权以公利代表的身份出面对市场进行干预并重返市场，但其前提是市场在由亚当.斯密所发现的‘看不见的手’在发挥作用，而不是市场本来就在由政府那只并不太干净之手所操纵。”任志强说。

　　因此，所有问题的解决最终指向了政府自身的行政边界问题。作为社会公共产品的提供者，政府是否应当扮演土地经营者的角色？政府自身的利益诉求是正当和合法的吗？如何限制政府自身的行政作为，恐怕比考虑如何进一步干预市场更重要。