美国奥斯汀市住房保障工作模式及对长沙住房保障的启示

    长沙市作为湖南省会，与奥斯汀市属同一级别城市，在一定程度上具有可比性。虽然经济社会不如奥斯汀发达，但人口却比奥斯汀多，因此住房保障也是长沙十分重要的问题。近年来，长沙的住房保障事业正在蓬勃发展，在经适房实物分配和货币补贴、廉租房实物配租与租金补贴、公租房建设以及棚户区改造等方面取得了很大进展，但实施中仍然会遇到政策、制度、资金等方面的问题，基于长沙市的社会发展实际以及政策的可行性，从分析奥斯汀住房保障体系中得到启示，结合长沙住房保障的实际情况，提出完善长沙住房保障体系的建议。（详情点击：《美国奥斯汀市住房保障工作模式及对长沙住房保障的启示》电子版）

    合理确定住房保障对象和规模

    奥斯汀通常将住房保障的主要对象界定为社会的低收入群体，那么低收入群体的确定则按照美国官方界定的贫困线来解决，将收集的各种家庭最低食品预算的数据乘以3就得到了不同规模家庭的贫困线估计值。政府为每类家庭估计了一个最低食品开支预算，将这个数字乘以3就得到了官方的贫困预算，收入低于官方贫困预算的家庭被认为是贫困低收入家庭。根据这一标准，2010年奥斯汀约有13%的人为低收入人群，需要纳入住房保障。而根据长沙经济发展实际，仅保障低收入群体还远远不够，中等收入人群也应纳入保障范围。长沙目前总人口接近700万，城镇人口400余万，城镇年人均可支配收入为22814元，借鉴奥斯汀这一贫困线界定方法估算，长沙将约有15%的低收入人口，也就是有60余万低收入人群需要纳入保障范围，通过这一方法确定的保障规模比较合乎实际。

    实行住房保障对象分类保障

    目前奥斯汀根据家庭中值收入的不同百分比将住房保障对象分为低收入、收入很低、超低收入三个级别，并且对这三个类别的人群分别实施不同程度的住房保障标准。这样做有利于合理、公平的分配住房保障资源，做到物尽其用，使需要保障的人们都能得到安置。而在我国，对于中低收入家庭的界定标准比较模糊，也是一个难点，经适房、廉租房、公租房等分类保障的标准也不太明确，容易造成公共资源浪费。目前，长沙将住房保障家庭的收入标准确定为上年度城市居民人均可支配收入的75%，标准过于单一笼统，因此长沙可以借鉴奥斯汀的先进方法，在已有的保障标准下结合长沙经济发展状况对保障对象进一步细化，形成更加科学具体的划分标准。套用奥斯汀的标准，首先政府尝试确定长沙家庭中值收入，再由80%、50%、30%来确定不同等级，然后分别进行分类保障，属于家庭中值收入80%等级的由于收入相对不低，采用经适房保障比较适宜；属于家庭中值收入50%等级的家庭收入较低，可根据情况选择经适房或者公租房保障；属于家庭中值收入30%等级的家庭收入很低，采用廉租房保障最为合适。这样可大大减少住房保障违规行为的发生，提高保障性住房的有效利用率。

    分类确定住房保障力度和标准

    奥斯汀政府对住房保障的财政投入是巨大的，也是多层面、全覆盖的，从建房、购房到租房都有一整套财政预算，其中对于租房购房补贴的投入很多，发放租房补贴具有成本低、效率高、有利于退出机制的建立。这一点值得我们根据实际情况学习借鉴。2010年，奥斯汀发放的租房、购房补贴资金约占财政预算的17%。长沙也可针对不同的保障模式给予不同的补贴标准。依据长沙的经济发展和居民消费情况，目前长沙对租房的补贴标准比较合适，廉租房租赁中无房户每人每月补贴160元，住房困难户每人每月补贴80元，虽没达到全保程度，但补贴水平基本能解决实际困难；公共租赁住房租金补贴标准初步定为以家庭申请的每户每月补贴140元，以个人申请的每人每月补贴70元。购房补贴方面，经济适用房货币补贴分为5万和8万元两个档次，另外利用住房公积金政策购房目前也发挥一定的作用。因此，长沙可以根据政府财政情况和物价水平的变动适时适度调整补贴标准，减轻中低收入人群住房负担。但值得注意的是，美国对购房补贴与租房补贴比较均衡，有些过于强调低收入人群住房自有率。而目前长沙要实现高住房自有率难度较大，政府提供的租赁房也有限，基于此，长沙应首选租房补贴，而对购房给予适当补贴，同时要大力发展市场型租赁房，鼓励租房可以节约社会投资，有利于整个社会经济的发展。另外，对于投资开发保障性住房的开发商，由于保障房投资回报期长，利润低，对开发商的资金链产生巨大压力，政府对于开发商这一方面的补贴力度也应适当提高。

    开发PPP模式发展保障性住房

    奥斯汀很早就采用了住房保障公私合营模式，对私营开发商开发公共住房给予很多优惠鼓励政策，如2010年奥斯汀政府有44%的财政预算用于房屋开发商的援助，这不仅大大解决了公共住房的供给问题，也同时解决了住房保障的投资资金问题。目前，我国保障性住房的建设模式依然是以国家、政府为主导，而政府的能力毕竟有限，由于这一制度上的限制，资金瓶颈是始终制约住房保障发展的最大难题。虽然现在很多城市开始了鼓励社会力量参与保障房建设的尝试，如上海等，但远不成熟。目前长沙正在大力发展公共租赁住房，需要引进社会资金数额巨大，这是尝试PPP模式的很好机会。长沙结合奥斯汀的PPP模式，引入市场机制，多元化鼓励奖励优惠措施，在住房保障方面实现政府部门与私人部门的合伙合作，集中社会力量和社会资本发展住房保障，合作渠道主要包括政府组织、私人机构参与经适房、廉租房、公租房建设，即政府主导、私人房地产公司积极配合参与的形式；政府低价回购私人机构所建房屋；私人机构参与修复、改建、维修和物业管理等。其中，私营部门参与开发后如何收回投资和盈利仍是关键，这就需要政府投入一定规模的资金用于补贴、援助和鼓励。从目前长沙保障房公私合营开发的规模、速度来看，处于起步阶段，政府预留住房保障预算资金总额的30%左右用于PPP模式的发展比较符合实际。

    建立中央、省、市本级三级财政支持体系

    奥斯汀将住房保障列入财政年度预算，资金分别来源于联邦和地方政府，包括无家可归者、租赁者、购房者、业主、房屋开发商等投资计划，投资额度百分比在预算中早已确定。据此可发现奥斯汀住房保障体系具有一个特点，建立了健全的联邦、地方政府多级财政支持体系，住房保障资金的使用、分配都有项目计划给予支持，保证项目资金的足额到位。长沙也应借鉴这一做法，建立一套完整地中央、省、市本级三级财政支持体系，三级配套财政预算资金的比例约为2：3：5比较合适，地方政府将是住房保障资金的主力来源。就市本级来说，市政府平均每年度为住房保障配套的资金规模大约为6亿元，资金主要来源于住房公积金增值收益、土地出让净收益、政府财政预算资金等。另外，针对住房保障资金的分配使用，中央、省、市三级都要设计一套完善的项目计划预算体系，如经适房投资计划、公租房投资计划等，配以合理的财政预算比例，形成稳定的资金链，不至于造成资金的无序利用和浪费。

    探索住房保障债券融资模式

    奥斯汀市在解决住房保障资金问题上很早就开始尝试债券融资模式。2006年11月，奥斯汀市民赞成发行一般义务债券，以增加购房者和中低等收入家庭的住房机会。债券包计划于2006 年11月由选民通过，包括5500万美元住房保障资金，其中3300万美元被分摊用于租金，2200万美元用于超额的购房计划。由此可见，发行债券用于住房保障融资在奥斯汀取得了成功，对住房保障作用相当大。而我国在这一块还比较薄弱，正在加速发展中。2011年6月，国家发改委便发文利用债券融资支持保障性住房建设，鼓励投融资平台公司和其他企业申请发行企业债券，为保障房建设筹措资金。在目前住房保障资金筹措难度大的前提下，长沙应该很好的利用这一政策，政府可考虑每5年或者每10年周期性的发行住房保障债券，发行规模和总额依需求而定，均衡的分配到每个年度使用，同时配套债券服务预算资金用于债券发行利息等的投入，以此来繁荣住房保障债券融资平台，解决资金瓶颈问题。

    强化住房保障退出管理机制

    奥斯汀对住房保障的退出十分重视，形成了一套比较完整的退出执行方案。目前，长沙在保障性住房退出机制方面政策措施还比较缺失，省内有尝试廉租房“共有产权”试点，但也处于起步阶段，制度还不成熟。我们可以学习奥斯汀市先进的做法，形成一套严密的退出循环机制，加大对保障住房退出的动态监管监测力度。一是对住房保障对象的家庭收入标准、住房困难户标准和保障面积实行动态管理，一旦保障对象的家庭收入发生变化，保障标准应及时做出相应调整，以有效解决保障住房供给与实际保障对象错位的问题；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督，加大违法违规处罚力度；三是进一步规范房屋租赁市场，对有效住房资源进行合理有效配置。在具体的制度设计上，可考虑对租户的收入每年进行严格核定，当收入超标准时，累进计算房租，如果在收入超标的情况下连续租住超过一定时间则必须清算和退赔已获得保障资金并强制退出，确保保障性住房的福利由需要保障的人享受。

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