我国《宪法》第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”(据2004年3月14日《宪法》修正案)。《中华人民共和国土地管理法》规定了征地补偿的标准，并指出土地征用补偿主要是安置和地上附着物的补偿。由于这些规定相对笼统，且随着经济、社会的发展，有的条款已不适应，因而有关补偿的规定在现实操作的过程中暴露了不少问题。笔者建议对其应作进一步的研究探讨，并对照新修订的《宪法》进行相应的补充修改。

　　一、补偿范围方面

　　《土地管理法》确定的农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物的青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，其它间接损失没有列入补偿范围。而且这种一次性的补偿并未结合被征地者的长远的生活和就业问题。在生活保障方面，没有了土地，农民不仅是失去了生活和生产资料，也失去了可依靠的社会保障。而《土地管理法》对此并未做出有针对性的规定。因此，在社会保障方面，可采取将被征地农业人口购买养老保险，医疗保险，并将其养老、就业、医疗等纳入城镇居民社会保障体系等方式来为其提供保障。在就业安置方面，尽管《土地管理法》规定，用地单位应当支付劳动力安置补偿费，因征地造成的多余劳动力由用地单位安排就业，土地全部被征用，农业户口转为非农业户口。但一方面由于安置费低，解决不了劳动力安置问题；另一方面，在市场经济下企业是自负盈亏的市场经济主体，有自主的与劳动者签订劳动合同的权利，强行向企业安排劳动力，这显然干涉了企业的用工自主权。他们就算被安置进入企业，由于文化技术水平、身体条件等的限制适应不了企业用工的要求；或企业经济效益不好时，随时有可能被辞退的危险，这也没有达到劳动力安置的目的。因此，可尝试在征地后的土地出让收益中预留一部分收益作为被征地者的培训费用，结合农村工业化和城镇化，将有一定文化水平的农村劳动力，经过职业培训，招入第二、三产业就业。

　　二、补偿标准方面

　　由于货币安置标准较低，被征地群众的生活水平在长时期内很难保证不降低。《土地管理法》规定：征用土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。通过固定数据来反映变动的市场环境和收益，这不仅体现不了土地的真实价值，也无法适应市场经济发展的要求。这一点，在我国集体土地征用费远远低于土地出让价格上可见一斑。随着市场经济的发展，特别是我国加入WTO后，农民根据市场需求，不断地调整作物种植种类和结构，年产值也逐年变化。如果按《土地管理法》中规定的“实际征用土地的人均占有量×产值×倍数”算下来，人均得到的补偿充其量只能解决眼前的经济利益，难以满足发展生产的需要，也未能反映市场经济规律。

　　征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应根据农地的生产力水平、农业用途的预期收益及农地在保障方面的作用对农地先行评估，以评估的农地所有权价格为依据并综合考虑各地的实际情况和生活标准进行补偿。当国家对集体土地实行征购用于经营性用地时，国家对被征地者的补偿费应为农地所有权价格加上转用为经营性用地的土地增值收益的一定百分比。

　　在土地征用补偿标准方面，一些国家的规定可作参考。如，英国《都市与乡村计划法(1962年修正案)》采取被征土地按市价补偿(包括被征土地价格和毗邻土地损害补偿)。法国征地补偿以协议价格为准。荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。日本《土地征用法》规定：征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率。

　　三、城中村对征地补偿的影响

　　城中村的由来源于政府的征地，更源于各地在征地中积极探索的除货币安置外的新的补偿方式：留地安置，即在征收土地的同时按被征用土地面积的一定比例划定部分土地，作为“留用地”，允许被征地单位和农民按城市规划要求，开发、经营“留用地”发展二、三产业，所得收入用于发展集体经济和改善农民生活。

　　在经济发达地区或城郊农村，土地有很高的商品价值，一些被征地乡村经营“留用地”的收入足以使他们不劳而食，形成了一个坐守房地产租金的“食利阶层”。“留用地”凌乱的规划也成为了城市发展规划中的黑点。另外，没有获得“留用地”的被征地农民心理上难以平衡，常常会在征地补偿方面争持不下。

　　在这方面，厦门市的做法值得借鉴。厦门市对征地村民的安置从户口农转非、招工安置、货币安置为主，留用地安置为辅，过渡到目前实行的单一货币安置。在此基础上，征得被征地村民同意后，考虑试行保险安置的做法，即将征地安置补助费用于缴纳被安置人员的医疗、养老保险费用，并允许将集体管理的土地补偿费用于补贴被安置人员的保险费用。

　　四、补偿费用的分配

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条第一款规定：“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费用归地上附着物及青苗的所有者所有。”第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其它单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意用于支付被安置人员的保险费用”。这些规定过于笼统，在实际操作中难以落实，且缺乏相应的制度保障。

　　首先，因集体土地所有权主体虚位导致土地补偿费归属不明确。《宪法》第10条第2款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。但何谓集体，集体具体指哪一级哪个组织，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等相关法律未明确定义。这种情况导致面对土地出让收益这块大饼，凡是能沾上一点关系的集体经济组织都要参与瓜分。据相关统计显示，在我国土地低价征用，高价出让的增值收益分配中，农民只得5％—10％，村集体得25％—30％，60％～70％为县、乡(镇)所得。这样，由于集体土地所有权界定不清导致的土地补偿费归属不明确，使集体中的农民只能获得大打折扣的征地补偿费。笔者认为应当精减原有的集体土地产权结构，建立单一的集体土地产权。减少利益分配的层次，明晰利益分配的主体，从而更好的保障被征地农民个体的利益。

　　其次，补偿费支付不到位的原因在于征地费使用状况不公开，收支状况不透明。由于很多农村集体经济组织并非规范的经济组织，有的连基本的财务制度都没建立起来，缺乏公正的人格化身，普通农民对于农村集体资产并没有决策权、支配权，也未建立起有效的农民对集体资产的监督制度。所以，在通过集体经济组织进行分配的过程中往往易出现分配不均、不到位的现象。

　　五、补偿纠纷的解决机制

　　针对补偿纠纷的问题，一些国家(地区)，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征地者与土地所有者之间的争议。被征土地所有权人及权利相关人对征地价格不满意时，可以提出异议，申请仲裁，甚至向法院提出诉讼，以维护自己的权利。我国土地管理部门中缺乏这样一个机构来裁决征用中的争议及矫正征用双方行为。县、乡、镇政府部门是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策上需听从于政府，政府部门集多种职能于一身而无有效监督。这样也就难以使被征地者信任补偿纠纷处理的公正性与合理性，从而无法达到充分保障被征地者的合法权益的目的。因此有关部门应尽早设立土地征用纠纷的仲裁机构。 任卓