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具有建设性意见的一份报告——《谈如何落实国家土地督察制度》日前以内参形式送达国土资源部。这是自2004年10月底《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)中提出“建立国家土地督察制度”以来的首份土地督察制度“建议稿”。
“土地督察制度将会是2005年中最受人期待的土地政策之一。”一位国土资源部知情人士透露，目前，土地督察制度方案正在研究制定之中，一些与之相关的配套措施也正在酝
酿，“具体出台的时间表还没有确定，但是年内肯定会出来”。
土地督察要有“五权”
据了解，印有《谈如何落实国家土地督察制度》的这份内参只有国土资源部司级以上的领导干部才能看到。
“这只是一份建议而已。不代表部里对土地督察制度的任何意见。”国土资源部一位不愿透露姓名的官员同时坦言，“但这不妨可以看作是业界对土地督察制度的一种思路。”
什么的思路？记者采访了“建议稿”的主要起草者——中国国土资源经济研究院法规室主任付英。
“我个人认为，土地督察权应该细化为‘五权’。首先，土地督察专员应该享有对地方政府主要领导在土地方面的违法、违纪、失策、失职行为，向当地人大或上级组织直至中央进行弹劾的权力；其次，地方政府涉及用地、征地的行为，如建设项目的论证、审批等，包括土地系统干部的任免，派驻土地督察专员必须参与，并拥有否决权；三是督办权，发现中央政令不畅或怀疑存在重大土地违法情形，专员有责令地方政府立即进行调查和处理的权力；四是土地督察专员要有追踪线索、传讯要员、调阅案卷、深入基层、依法检查的权力；第五，派驻的土地督察专员应享有调动省厅及其所属各级土地执法监察队伍的权力。”付英一再强调，这只是自己在多年工作中对土地管理体制改革的一些思考。
“我认为，强化权力，维护权威是落实本制度的关键所在。”付英说，这实际上涉及到权力保障和权力制约两方面的内容。
“一要保障权力的独立性。土地督察机关在组织体制上直隶国务院土地行政主管部门，不受地方政府的约束，这是维护土地督察权的前提条件。二要保障权力的公信力。在独立行使土地督察权时，各级政府和所涉及的部门必须予以积极配合，不得推诿、拒绝；土地行政管理系统(含国土所)应建立信息灵活、群策群防、上下联动、快速反应的土地执法监察新机制。三要保障权力行使者的政治、人身安全。严禁被督察对象诬陷、挟私报复。”
但是，为了防止土地督察专员滥用权力现象的发生，他也在建议中提出了严格规定土地督察专员的权力界限的意见，以达到监督土地督察专员不得越权、侵权，或者超范围干预行政，以及徇私举劾的目的。同时，建立相应的内部监督制约机制，通过互监制度、轮换制度、回避制度来保证土地督察系统内部的互相监督、互相纠正。更重要的是，要在土地督察专员离任前对其进行离职审计。
“这个‘建议稿’还是比较全面的。”一位专家评价。除以上内容之外，这份“建议稿”还对土地督察组织方式和管理模式、土地督察的编制与人员经费问题提出了具体建议。
土地督察专员直接向中央负责
虽然国土资源部的几位官员在接受记者采访时都没有发表对“建议稿”的看法，但可以看出，国务院“建立国家土地督察制度”的提出已经在业界引起了轩然大波，而作为制度主要构建者的国土资源部此时更是紧锣密鼓。
“其实早在去年4月底国务院下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》时，国土资源部就已组成了由法规司和人事司为主导的专门小组，对土地督察制度进行全面构建。”国土资源部执法监察局副局长常嘉兴告诉本报记者，“但是，由于土地总督察制度涉及到边制、人事、执能范围及评估标准等方方面面的问题，目前具体方案还没有出来，出台的时间表也没有确定。”
国土资源部政策法规司司长甘藏春也曾对外表示，国土资源部目前正在研究土地督察制度的方案，但方案最后需要中央批准，什么时候推出来不好说。
“土地总督察制度涉及到编制、经费、地方与中央的利益分配等诸多非常敏感的问题，到目前为止，即使是在法规司和人事司，也只有极少数人进行研究起草，甚至国土资源部执法监察部门的介入也都是之后的事情了。”国土资源部的知情人士向记者透露，在土地督察制度“秘密制定”的同时，一些与之相关的配套措施也在酝酿之中。
作为土地管理体制的一种重大突破，土地督察制度的建立正在悄然加速。
“目前，实施国家土地督察制度的时机已经成熟了。”付英向记者说，其实早在1995年3月，原国家土地局就曾组织一批土地管理专家、学者探讨了有关构建国家土地督察制度的问题，并形成《关于设立国家土地总监和委任国家土地监察专员的请示》，呈报国务院。
“但那个时候，土地管理还实行的是属地制即国土资源管理和土地监察部门受同级政府管辖，不仅对同级无法监管，即使对下级的查处也受到诸多掣肘，土地督察制度无从谈起。”付英说，2004年，国土资源管理体制进行了一场巨大的变革，省级以下国土资源部门从以往的政府组成部门转变为政府工作机构，领导干部则由地方党委管理为主改为由上级国土资源部门管理为主，实现了省级以下国土资源部门的垂直管理。
“但是，省级以上仍然维持现状，显然，土地垂直管理使得在中央和省级之间出现了缺失的一环。”付英指出，“这时谈土地督察制度才不会空。因为在土地垂直管理的基础上，通过构建国家土地督察制度，向地方派驻土地督察专员，专员直接向中央负责，则恰好弥补这一漏洞。”付英强调，土地督察机关在体制上直隶国务院土地行政主管部门，保障土地督察部门权力的独立性，不受地方政府的约束，这是维护土地督察权的前提条件。
据记者了解，目前包括湖南、北京、广东在内的多个省市土地垂直管理已初见成效，国土局领导任命的人事权都纷纷从当地政府收归到了上级国土部门，而在土地垂直管理“捷报频传”的同时，土地督察制度的出台显得更为迫切。
“年内一定是会出来的，因为土地总督察制度已经被纳入了2005年土地管理的主要工作之一。”国土资源部的知情人士指出，落实国务院《决定》已经成为2005年的中心任务，而在《决定》“强化对土地执法行为的监督”一节中明确提出：“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。”2005年将是土地督察制度的突破年。
地方政府是土地违法主体
“这将是一个长效制度，主要是监督地方政府的土地违法行为，防止圈地反弹。”国土资源部的知情人士在谈到土地督察制度的作用时说。
而付英也持有相同观点。“以往在土地管理方面，国家常以出台土地冻结、土地市场秩序治理整顿等应急措施为主。虽然短期效果不错，但整顿期过后，故态复萌，又陷入了重复或低水平管理的状态。”付英表示，构建国家土地督察制度，正是从制度建设入手，建立长效机制的一种尝试。
有数据表明，目前我国的土地市场不容乐观。
“自1996年以来，平均每年净减耕地433万亩。目前，全国2800多个县(区)中，已经有600多个低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。”国土资源部的知情人士无不担忧，“即使是在土地监管非常严厉的2004年，全国还清查出了81962个新上项目的用地，涉及土地面积79.26万公顷，清理出违法占用土地项目7184个，涉及面积3.65万公顷；停建、暂停并限期整改及取消立项7077个。”
“在全国各地出现的‘圈地’现象和大宗土地违法案件中，并不单纯只是开发商或者国土资源部门的执法监察不力造成的。80%-90%的违法主体都是地方政府。”这位知情人士说。而当地的国土资源管理和土地监察部门，因为完全受制于地方政府，难以依法行政。管理体制上的先天性缺陷，才是“圈地”和违法占地现象难以杜绝和根治的根本原因所在。“今年初发生的江苏的铁本事件就是一个标本和典型。”
顽症须下猛药。“要想在根本上保护耕地和土地资源，就必须从体制上进一步改革和完善治本之策，必须在改革和强化国家土地管理和执法监察职能上有所突破。而建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员的做法，较之于以前，必将可以建立一个相对独立、相对权威的执法监察体系，监督检查地方各级政府和开发商的违法占地行为，保护土地。”付英强调。
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