经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准，供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。经济适用住房一般应符合两方面的要求；一是具有经济性，要求其价格适当、中低收入家庭通常能够承受，具有较强的可支付性；二是具有适用性，要求住房设计建造标准符合居民的需要，面积适当、功能适用，交通便利、公用配套设施齐全等。1998廉6月在全国住宅建设与住房改革工作会议上，国家提出，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。

　　一、经济适用房的发展

　　经过7年多的实践，总体上来看，全国31个省、自治区和直辖市中，除了上海，基本都在推行经济适用住房政策。1997年至2004年，经济适用住房年投资完成额增长235％，年平均增幅为12.4％；1997年至2003年间经济适用住房的销售面积增长幅度为231.6％，年均增长幅度为17.8％。深入的数据分析显示，经济适用住房的投资规模与人均住宅建筑面积的增长呈现高度正相关，经济适用住房在提高居民住房水平，特别是通过其保障性之，在解决中低收入家庭住房方面，发挥了积极的作用。

　　从制度建设上看，经济适用住房的管理经历着不断摸索、不断变化的过程。从最初对购房者资格无所限制，到有所限制和明确具体要求；从对经济适用住房售后的无跟踪管理到增加具体的再上市交易管理规定，相关的管理政策不断修正和完善。2004年5月13日，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部和中国人民银行联合颁布的《经济适用住房管理办法》正式出台，就经济适用住房开发建设、优惠政策、销售管理以及售后管理等提出了原则性意见，明确今后经济适用住房除要严控面积和购买条件外，首次提出鼓励房地产企业开发用于出租的经济适用住房，预示着专门供出租的经济适用住房的出现。各省市自治区也根据这一办法的总体精神，会同有关部门制定了相应的实施细则。

　　然而，在经济适用住房政策和相关实施细则的落实过程中，仍存在一些难以操作的问题。如家庭实际收入的核实、公示制度作用甚微；缺乏有效的管理信息系统，造成相关部门间缺乏信息沟通，使得销售过程的资格审核和批准缺乏科学性和规范性，致使一些不符合购买条件的家庭购买了经济适用住房，而真正需要的家庭又没能享有这一政策的实惠。加上政策实施过程中某些职能部门的寻租行为，使经济适用住房的政策实施在某种程度上偏离了政策目标，造成了社会资源的两非和不好的社会影响。因此，进一步加强经济适用住房的建设和管理任重而道远，其中，根据经济适用住房的基本运行模式，对经济适用住房实行全过程管理，是值得研究和探讨的方法之一。

　　二、经济适用房的运行模式

　　根据国内外的经验，经济适用住房的建设需要有专门的政府或半政府机构组织协调，由非营利组织或委托房地产开发企业建设，由政府或政府委托的机构制定家庭收入线标准、审批购买者资格、审定销售价格、提供购房担保、负责使用期间的管理。其基本运行模式是：在总体规划阶段，政府相关部门统一规划；在开发建设阶段，由政府根据需求情况确定开发建设规模，以行政划拨方式提供土地，通过减免税费、适当控制建设标准、采取严格开发、设计、施工等阶段的招标管理等手段控制开发建设成本；在销售阶段，严格界定销售对象，实行购买过程中的申请、审批和登记备案制度，以政府审定的微利价格限价销售；在售后阶段，全面推行社会化物业管理，保持经济适用住房的良好运行状态和居住环境；按照经济适用住房的再上市交易规定的具体要求，在居住达到一定年限要求后，可上市交易并按规定补交综合地价款，以增加经济适用住房的流动性，活跃房地产市场。

　　三、经济适用房的全过程管理

　　根据经济适用住房的基本运行模式，对经济适用住房的全过程管理需要按照如下阶段进行：

　　（一）总体规划阶段

　　在总体规划阶段，明确经济适用住房的政策定位，制定科学的发展规划和年度进度安排。从长远看，经济适用住房是住房供应体系的重要组成部分，其根本目的就是用政府干预和市场调节的办法解决住房保障问题。因此，建立和完善新的住房供应体系，应作为发展经济适用住房的首要政策目标和历史使命。经济适用住房的供应总量和结构一定要以需求为导向，政府有关部门及开发建设单位要将市场分析放到重要的位置，认真研究市场的现实需求和潜在需求，系统分析存量房和增量房的关系，客观认识不同收入层次群体的住房消费能力和发展潜力。在深入的市场研究基础上确定不同时期、不同市场状况下经济适用住房的合理规模，根据当地房价、中低收入家庭的支付能力和政府建设用地、市政基础、交通建设等相关资源投入，合理确定经济适用住房的建设规模和年度进度安排。

　　（二）开发建设阶段

　　在开发建设阶段，注重合理布局，控制价格和建设标准，并采用招投标方式确定开发建设单位。经济适用住房布局应遵照“分散集团式”的城市布局原则，在布局上既要有合理的集中，又要有合理的分散。将市区分割成许多分散的集团，集团与集团之间是成片的绿地，使城市中心有40％的绿地，近郊有50％的绿地，以实现大地园林化和城市园林化的设想。同时兼顾与交通发展状况相结合、与居民工作地相结合，居住区的安排与就业安排相结合，疏散工作岗位和疏散内城人口相结合的原则，尽量减少城市的交通压力，减轻居民的经济负担。在价格管理上，严格执行国家规定的7项成本构成因素和3％的利润，核定经济适用住房建设价格。加强价格监督管理，继续采取承诺制等行之有效的措施，并结合社会公开机制的引入，促进开发建设企业提高质量、控制成本。可以通过制定最高限价，给开发商一定的浮动空间，体现优质优价的原则和不同朝向、楼层的价格差异。对于承担市政基础设施建设任务重的较大规模的经济适用住房项目，可以采取政府、开发商、市政专业公司和市政接用者共同分担费用的办法，以减轻开发商的负担，同事避免将建设成本转嫁到购房者身上。对集中建设的经济适用住房项目，应采取招投标的方式确定开发建设单位。政府部门根据住房市场供需状况，在合理确定经济适用住房建设规模的基础上，统一安排建设项目和建设用地。对重点建设项目，也可由政府成立专门的实施机构，专项负责经济适用住房项目的建设和销售，严格按照政府确定的政策目标和管理措施组织实施。或者在完成土地一级开发以后，对社会公开招标，中标企业按政府关于经济适用住房建设的规定实施。

　　（三）市场销售阶段

　　在销售阶段，除了科学划分住房消费层次，实现不同收入家庭的有效分离外，重点应建立经济适用住房管理信息体系，实现经济适用住房购买申请，审批的科学化和规范化。家庭收入线是实现不同消费者或不同的住房供应市场之间有效分离的标准，也是建立新的多层次城镇住房供应体系的基础。政府有关管理部门应结合本地区情况，认真调查研究，在综合分析职工年平均收入、住房价格、家庭年收入与房价的比例等多项因素的基础上，科学确定、定期公布。根据经济适用住房政策实施的目的，应扩大目前所规定的家庭收入的内涵，借鉴加拿大失业保险金申请审核的办法，增加家庭财产的审核，如银行存款情况等。我国银行存款实名制的推行，使这一做法具备了一定的可行性。明确不同类型住宅进入市场的准则后，政府有关管理部门应通过建立经济适用住房管理信息体系，并通过金融机构、房地产产权管理机构、社会保险机构和税务管理机构的联合网络平台，真正掌握申购者的家庭收入和财产状况，使经济适用房的申请和审批更加科学和规范。目前采取的购房申请人所在单位或街道办事处出具收入怎么的方法，缺乏可靠的监督和验证机制，以此为依据，无法实现经济适用住房的真正目的。

　　（四）售后阶段

　　在售后阶段，通过全面推行社会化物业管理，保持经济适用住房的良好运行状态和居住环境；同时利用建立的经济适用住房管理信息系统，跟踪经济适用住房的融资状况、过户手续办理情况以及售后的实际用途，如自有、空置、出租和再销售等。再经济适用住房再上市交易问题上，严格执行再上市交易规定的有关要求，在居住达到一定年限要求后，方可上市交易并按规定补交综合地价款。另外，通过经济适用住房管理信息系统的建立和实施，还可以检验经济适用住房政策的实施效果并为政策进一步完善提供依据。

　　总之，经济适用住房的全过程管理是一项复杂的系统工程，无论是宏观决策，还是微观实施，都需要根据实际情况深入分析，科学规划，合理布局，控制价格和确定标准，合理确定家庭年收入的内涵和划分的标准，通过建立经济适用住房管理信息系统，使销售申请和审批更为科学和规范，使售后管理既可以检验政策的实施效果又可以为政策的进一步完善提供依据，使政府的住房保障制度真正落到实处，实现“居者有其屋”，真正体现社会主义市场经济的本质要求。

　　（文/黄英 翁少群）